1994年，美国西北大学法学院加里·罗森（Gary Lawson）教授在《哈佛法律评论》上发表了题为《行政国家的兴起与兴起》[1]的论文，文章的开场白就是“新政后的行政国家是不合宪的，法律制度对它的确认实际上就是一场不流血的宪法革命。”[2]但无论“行政国家”（administrative state）现象背后是否附着了“血染的风采”，无论对“行政国家”给予或褒或贬的评价，我们无法回避的一个事实就在于，自罗斯福新政以后，面对着日趋复杂的经济和社会问题，美国政府担负了越来越多的公共职责，这一切都要求对权力分立理论以及权力分立结构作更为务实的能动的理解，并建构相应的制度设计。而本文就试图以此为出发点，对行政国家下的权力分立理论和制度实践予以评述。

　　一、美国宪法权力分立理论的形成

　　自美国建国革命时期，权力分立就成为了美国宪法中的最为重要的核心概念之一。美国宪法上的权力分立学说（Doctrine of Separation of Powers）源自洛克、孟德斯鸠等欧陆思想家的启迪，也源于美国制宪者（Framers）的精妙设计。本文将首先追溯美国权力分立的理论启承与学说脉络，以作为后继讨论的基础。

　　在亚里士多德（公元前384-322年）的《政治学》中，认为每一个政体都有三个要素，并尝试性的将政府官员分为审议官（deliberators）、执政官（magistrates）和司法官（judicial functionaries）。但亚里士多德的分权更多的只是一种描述，并没有阐明理由；而且其区分究竟是政府功能上的区分，还是政府机关间的区分，也不甚明了。

　　洛克（1632年－1704年）在《政府论》中，将政府权力分为立法权、执行权和对外权三种权力，他着重论述的则是立法权和执行权。洛克从自然状态下人们所具有的权力寻找立法权和执行权的根据。他认为在自然法则的限制下从事人们认为有利于保存自身和他人的一切事，这就是立法权的源泉；人们在自然状态下有对违反自然法则的犯罪进行惩罚的权力，这就是执行权的源泉。在洛克的分权学说中，将立法权定义为“享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。”[6]认为立法权是最高权力，其他一切权力都处于从属地位。而要使得制定的法律具有持续的效力，经常的加以执行和注意，就必须有一经常存在的权力来执行法律，这就是执行权。洛克认为应当将立法权与执行权相分离，否则同一批人拥有制定和执行法律的权力，是对人性的极大诱惑。[7]

　　洛克的思想通过孟德斯鸠的转述，对美国的制宪者产生了深远影响。孟德斯鸠在《论法的精神》中，孟德斯鸠首先讨论了历史上存在的共和政体、君主政体和专制政体三种政体。进而讨论了政治自由和公民自由，认为要保障政治自由，就必须防止权力滥用，必须建立某种政制，以权力约束权力。孟德斯鸠开启了现代意义上对立法权、行政权和司法权的论述。[9]孟德斯鸠认为立法权是国家一般意志的体现，认为立法机关应该负责制定法律并监督法律的执行，立法机关应定期集会定期改选；认为行政权强调迅速的反应和行动，因此最好应集中在一人之手；认为司法部门应完全独立于各种利益冲突之外。孟德斯鸠的卓著贡献在于，他强调权力的分立和制衡，他指出“当立法权和行政权集中于一人之手，或者归属于同一机构，就失却了自由”，“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。”[10]孟德斯鸠的诸多箴言，后来经常性的为美国的制宪先贤所援引，成为后来美国权力分立学说的重要智识来源。

　　在美利坚合众国宪法颁布之前，在不少州宪中已经确立了分权原则，例如1776年6月29日颁布的弗吉尼亚州宪法规定：“立法、执行和司法部门应该是分立和区别的，因此谁也不应行使只属于其他部门的权力，同时，也没有谁能行使超过一种以上的权力。”在1780年马萨诸塞州宪法中，规定“在州政府中，立法部门应永不去行使执行和司法权，或者其中的任何一权；执行部门应永不去行使立法和司法权，或者其中的任何一权；司法部门应永不去行使立法和行政权，或者其中的任何一权；其结果可能是一个法治而非人治的政府。”[12]一般的，认为起草美利坚合众国宪法时的分权学说主要有赖于以下三个原则：（1）应将政府分为立法、行政和司法三个分支；（2）每个分支都有特定的可确证的功能；（3）每个分支的人员的工作都应限定在该分支之内，不得同时供职于两个以上的分支。