行政法的目标何在？“平衡论”认为：“平衡是行政法继续发展的动力和目标”（注：陶鹏：《简析现代行政法的理论基础》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。），换言之，行政法的目标就是平衡，即促使行政主体与相对人的权利义务处于平衡状态，实现公共利益与个人利益的和谐一致。笔者以为，“平衡论”的这一观点是可以成立的，也正是其合理、可取之处。但是“平衡论”并未揭示行政法以“平衡”为其价值追求的真正原因，只是简单地认为：“讲平衡，正是因为存在着不平衡，存在着不平衡，便要实现平衡，否则就是无的放矢，毫无意义。”（注：罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础-论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993年第1期。）实际上， 行政法以实现公共利益与个人利益的和谐一致为其追求的价值目标，是由其赖以存在的基础-“一定层次的公共利益与个人利益关系”所决定的。历史唯物主义认为，有什么样的基础就会有什么样的上层建筑；一切上层建筑总是积极维护自己所赖以存在的基础，并促进它的巩固和发展。行政法作为一种上层建筑，同样“总是积极地维护和促进它赖以存在的一定层次的公共利益与个人利益关系”（注：叶必丰：《论行政法的基础-对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。）。这就决定了行政法必然要维护和促进自己所赖以存在的公共利益与个人利益的一致性。当然，公共利益与个人利益又是对立、冲突和矛盾的，但这正是行政法产生和存在的必要基础，也就是说，行政法之所以有其存在之必要，就在于它要化解、协调这种对立、冲突和矛盾，以使其趋于一致，达到和谐、平衡的状态，从而促进公共利益与个人利益关系的不断发展。因此，行政法所追求的价值目标永远是不断地促使公共利益与个人利益趋于和谐一致，实现两者的平衡，这正是由其赖以存在的基础所决定的；同时，这又是“平衡论”的题中应有之义。可见，“平衡论”可定位于行政法的一种“目标论”，即以“平衡论”用作行政法目标层面的理论概括，但同时“平衡论”也只应定位于此，并以公共利益本位论作为理论基础来说明“行政法的目标是平衡”，而不能认为“行政法是平衡，行政法的理论基础是平衡，其价值是平衡，其精神是平衡，其内涵等也都是平衡，似乎除了平衡还是平衡”（注：杨解君：《关于行政法理论基础若干观点的评价》、 《中国法学》1996年第2期。），否则就会变成一种不切实际的“万能论”，并陷入难以自圆其说的尴尬境地。

　　（二）“保权”与“控权”：行政法手段层面的理论概括

　　所谓行政法的手段，是指实现行政法的目标所采用的方法。行政法通过什么样的手段或方法来实现平衡公共利益与个人利益的目标呢？对此，“平衡论”会不加思索地认为通过平衡的方法，即“以平衡的方法处理行政机关与相对人之间的权利义务关系”（注：罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》，《中国法学》1996年第4期。）。笔者以为，行政法的目标与行政法的手段是两个不同的概念，它们之间有着明显的区别，但从“平衡论”的观点来看，它们都是“平衡”二字，如此岂不是将二者相等同或者相循环地理解？显然，“平衡”是不能同时也用作行政法手段层面的理论概括的。而“权力论”在回答这一问题上倒是有其合理、可取之处，可以批判吸收。

　　在“权力论”中，无论“保权论”还是“控权论”，它们都是从行政权力的角度出发来认识行政法的手段的，这就为正确认识行政法的手段找到了合理的支撑点。因为不论是权力还是权利都指向一定的利益，是“对利益所享有的资格”（注：a·j·m ·米尔恩：《人的权利与人的多样性》，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社1995年版， 第123页。）。作为国家权力之一种的行政权则是代表并为维护和分配公共利益而设置的。同时，行政主体也只有在维护和分配公共利益，亦即行政权的运作过程中，才能与相对人发生权利义务关系，实现公共利益与个人利益的和谐一致。因此，要正确认识行政法实现其目标的手段，就必须从行政权的角度出发，以行政权的运作为支点。而行政权的运作既可能实现行政法的目标即实现公共利益与个人利益的和谐一致，也可能与之相违背。前者需要保护，即“保权”；后者则需要予以控制，即“控权”，从而最终达到行政法所要追求的公共利益与个人利益的和谐一致。可见，“保权论”与“控权论”在具体认识行政法的手段时分别包含着“保权”与“控权”的思想，因而可定位于行政法的一种“手段论”，即以“保权”与“控权”用作行政法手段层面的理论概括。但是，“保权论”和“控权论”在认识行政法手段时又分别走向了两个极端，而且也没有揭示作为手段的“保权”和“控权”与行政法的目标及行政法的基础之间的关系，因而仅有部分真理性，所以它们只能结合起来，并在公共利益本位论的指导下共同作为行政法手段层面的理论概括。