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试论依法行政之障碍(2)
www.110.com 2010-07-26 11:12

    (二)部分规范性文件不规范

    规范性文件是指各级国家行政机关为实施法律,执行政策,在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。[iii]通过制定规范性文件,可以对法律法规起到必要的和有效的执行作用,有利于完善各级政府的行政法制工作,及时解决行政管理过程中出现的新问题,对依法行政起到了积极的推动作用。但是,在规范性文件制定工作中,也暴露出一些突出问题:

    一是程序不规范。由于一些文件起草单位和个人的程序意识淡薄,有的不按规定上报文件制定项目,有的不遵守文件制定计划,有的未进行充分的调研论证,仅凭上级的文件或者是领导讲话便制定一个规范性文件,有的不经过政府法制机构审核便进入审议程序等等,给规范性文件制定工作造成了一定的混乱,致使一些急需出台文件却迟迟不能出台,使行政管理和行政执法工作陷入被动局面。

    二是内容不规范。有的内容空洞,缺乏可操作性,虽然设定了禁止条款,却于法无据,造成了禁而不止,禁而无效的尴尬局面,降低了规范性文件的权威;有的严重不负责任,将外地经验和文件原封不动地照抄照搬,没有细化法律法规,没有结合实际,缺乏本地特色,致使规范性文件在本地难以施行;有的文字表述不规范,不准确,不精炼,甚至出现法律常识性错误,致使规范性文件出现歧义,严重影响了规范性文件的正确执行;有的名称不规范。规范性文件一般应采用“规定”、“办法”之类的名称,而一些地市级政府却贯于“条例”、“实施细则”等名称,极易造成误解和混肴;有的实施主体名称表述不一致,在一个规范性文件中,有时是某某行政主管部门,有时是某某局委办,有的还从行业角度出发,编造其他名称,如燃气行业管理部门,供水企业管理部门等,却不直接点明为建设行为主管部门,使人民群众无所适从;有的规范性文件强化部门权利的条款多,提供服务的条款少,强调相对人义务的多,规范行政机关行为的少,出现了不适当强化部门利益,以及部门利益法制化的错误倾向;有的行政机关为获取更多的利益,在规范性文件中违法或者超越职权设立收费、罚款事项,与上位法律相抵触;有的行政机关为了争权夺利,对同一社会公共事务,竞相出台规范性文件,造成政出多门、相互矛盾,文件“打架”现象,重复执法,多头执法情况屡屡发生,严重损害了人民群众的合法权益;有的审核把关不到位。一些地方的政府法制机构由于人员力量薄弱,对规范性文件的审核把关工作作的不深不细,致使文件粗制滥造;有的屈从于上级领导压力,不敢坚持原则,睁一只眼,闭一只眼,导致出现违法条款。

    三是备案审查工作不到位。当前较为突出的表现是制而不备以及备而不审,制而不备逃避了上一级政府的监督,备而不审导致监督流于形式;有的地方虽然出台了备案审查的原则要求,却缺乏具体的工作制度和组织机构作保障,使规范性文件的备案审查制度难以落实。

    (三)行政执法监督力度不强

    行政执法监督是指上级人民政府对下级人民政府、各级人民政府对其所属工作部门,上级人民政府工作部门对下级人民政府所属相应工作部门,以及行政机关对其所属工作人员的执法行为进行的监督。[iv]行政执法监督是规范行政执法的有效途径,是依法行政的重要保障。行政执法监督一般采取开展行政执法大检查和专项检查,下达行政执法监督检查通知书、法制建议书,法制协调和行政复议等方式。虽然方式方法很多,取得的效果却不明显:一是行政执法监督缺位。集中开展行政执法监督检查的活动数量偏少、范围偏小,有些地方每年仅开展1—2次执法监督检查,有的甚至几年未开展行政执法监督检查活动,而且将主要精力放在城管、规划、公安、建设等大的执法单位,未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局,造成依法行政发展水平的不平衡。二是行政执法监督滞后。认为监督就是查错纠偏,忽视事前监督和事中监督这两个最重要的环节,偏重于事后监督,导致违法行为得不到有效预防和控制。三是行政执法监督缺威。由于受各种原因的限制,对于违法行政行为,往往是就事论事,对事处理的多,对人处理的少,虽然违法行为得到了纠正,而违法执法者却很少受相应的惩处,不能从根本上解决问题。

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