（二）  完成“四个转变”

　　我国行政权力制约的现状（“实然”）与行政权力有效制约的要求（“应然”）之间存在着较大的差距。为了改变这种状况，必须采取行之有效的措施，逐步完成以下四个方面的转变：

　　⒈由单纯的事后监督，转变为包括事前、事中、事后监督在内的全过程监督

　　从行政权力制约的过程来看，权力监督主要由事前监督、事中监督和事后监督这三个相互联系的环节构成。事前监督是监督主体在行政行为开始之前实施的监督。这种监督的对象主要是行政机关的抽象行政行为，其目的是为了“防患于未然”。事中监督是监督主体在行政行为实施过程中对行政机关及其工作人员所进行的监督。其目的在于及时发现问题，有效地防止违法或不当行政行为的继续存在，保护公民、法人或其他组织的合法权益免受损失或者少受损失。它既可针对行政机关的抽象行政行为，亦可针对行政机关的具体行政行为。事后监督是监督主体在行政行为终结之后，对行政机关及其工作人员所进行的监督。这种监督旨在对业已完成的行政行为进行全面审查，并采取必要的补救措施，使受到违法或不当行政行为损害的合法权益得到恢复和弥补。作为事后补救措施，它适用于任何行政行为，如国家司法机关在行政诉讼中对具体行政行为的审查，国家权力机关对抽象行政行为的审查等。

　　长期以来，我们一直把行政权力制约的重点放在“查错纠偏”和“事后惩戒”上面，偏重于行政行为结束之后的检查，而忽略了行政行为发生前的预防和行政行为进行中的控制。各种监督主体在行使其监督权的过程中，普遍地存在着“三多三少”的问题，即：事后审查多，日常渗透少；监督违法乱纪多，监督决策失误少；查处具体案件多，全面的宏观控制少。其结果，陷入头痛医头、脚痛医脚的被动局面，致使监督的路子越走越窄，监督的作用也越来越小。实践证明，作为一个有效的行政权力监督制约体系，仅有事后的补救和惩戒功能是不够的，必须由单纯的事后监督转变为包括事前、事中、事后监督在内的全过程控制。只有这样，才能使这三个环节相互衔接，构成一个有机整体而充分发挥其预防、矫正和补救功能。

　　⒉由对单一内容和一般性问题的监督，转变为对所有内容和实质性问题的监督

　　为了保证行政权力在预定的轨道上运行，必须扩大监督制约的范围，由对单一内容和一般性问题的监督，转变为对所有内容和实质性问题的监督。具体来讲，既要监督行政机关的行政行为（对“事”的监督），又要监督公务员遵守法纪的情况（对“人”的监督）；既要监督具体行政行为，又要监督抽象行政行为；既要监督行政行为的合法性，又要监督行政行为的合理性；既要监督羁束行政行为，又要监督自由裁量行政行为；既要监督行政决策行为，又要监督行政执行行为；既要监督行政立法行为，又要监督行政执法行为和行政司法行为。总之，行政机关及其公务员与行政职权有关的一切行为，都要纳入监督的范围，接受来自各方面的监督和制约。

　　在拓宽监督范围的同时，还要在监督的“深度”上下工夫。实践告诉我们，作为有效的监督制约机制，不能仅仅停留在表面上，局限于对行政机关实施的具体行政行为以及公务员违法乱纪问题的监督。这就要求我们，从对一般性问题的监督转变为对实质性问题的监督。具体来讲，有以下四个方面：一是加强宪法监督，确保宪法的至上性和权威性；二是加强人事任免方面的监督，将人大的弹劾权真正落到实处；三是加强司法监督，使行政机关的抽象行政行为和内部行政行为进入行政诉讼渠道；四是加强对包括行政决策在内的重大问题的监督，减少决策失误和不必要的损失。

　　⒊由缺乏监督规范的软性监督，转变为具有明确标准和严密程序的硬性监督