我国目前已有三部法律规定了“国家行为”这一概念，即行政诉讼法、香港基本法和澳门基本法（注：1990年由国务院制定的行政复议条例也规定了国家行为不属于行政复议的范围，但1999年由全国人大常委会通过的行政复议法对国家行为未作出规定。）。国家行为在不同的国家有着不同的称呼。英国称为“国家行为”（act of state），法国和日本称为“统治行为”（acte de gouvernement），美国称为“政治行为”或“政治问题”（political questions）。 在我国的法学理论和法律制度中，历来不存在“国家行为”概念及其相应的法律制度，很显然，是借鉴了其他国家的法学理论和法律制度，属于“舶来品”。到目前为止，内地及特别行政区的法院都还没有运用过国家行为理论来回避对一些行为的司法审查。因此，对国家行为的范围进行探讨，对我国内地法院和香港法院未来的审判工作都将有着积极的意义。

　　一、国家行为的判断标准

　　法国是最早形成国家行为理论和制度的国家。从历史发展看，其统治行为的判断标准经历了从“动机说”到“性质说”两个发展阶段（注：转引自芦部信喜编。宪法诉讼（第1卷）［m］。有斐阁，1987， 326）。从1870年开始，法国行政法院采用“动机说”理论来判断什么是统治行为。如果行政机关进行行政行为的动机属于政治性的，则该行政行为为统治行为。但不久，这一理论遭到了批判。因为如果按照这一理论，任何行政行为都可以说是出于政治动机，都属于统治行为。这一理论既难以作为区分统治行为与非统治行为的标准，也对法治原则构成潜在的破坏。行政法院在1875年2月19 日的拿破仑一案判决中抛弃了政治动机理论（注：转引自王名杨。法国行政法［m］。 北京：中国政法大学出版社，1989，552. ），改而采用“政治性质”理论，即将行政机关的行政行为分为统治作用的行为和行政作用的行为，行政法院的管辖权的范围只限于行政作用，不能及于统治作用。

　　美国采用“政治问题”理论，判断哪些行为属于政治问题。这些问题之所以不能由法院进行审查，学说上认为有三：其一，根据宪法上的权力分立原则，某些宪法问题的最终决定权属于法院以外的其他国家机关；其二，司法机关缺乏认识和解决这些问题的基准；其三，所要解决的问题极具争议性，在执行时可能产生其他问题，为避免造成其他制度上的困难，法院不能作出决定。从判例看，法院回避对政治问题进行司法审查的因素有：第一，法院的能力、缺乏权限或者自身对权力界限的认识方面的原因。对该问题的处理权限宪法已明确授权政府部门，不存在作为处理该问题判断基准的法律原则，该问题不是法律问题或者不仅仅是政策选择问题，对该问题做出判断所必须的证据、情报在收集上属于不可能，法院的任务是对个人的权利作出裁定，但该问题已经超出了个人权利问题，法院欠缺对该问题作出判断所必须的专门判断能力，法院以现行宪法体制的正统性作为自己存在的前提，而对现行宪法的正统性不能做出判断。第二，法院对自己单独作出判断可能带来的后果有所担心方面的原因。法院如果单独对某个问题作出判断，可能会带来社会混乱或者无政府状态危险，因而有回避的必要，法院对某个问题单独做出判断可能构成对同等地位的政府部门不够尊重，因而有回避的必要。第三，第一方面和第二方面原因的结合：政府部门解决该问题更有效果或者更合适，法院如果单独做出判断却不具备承担因该判断而引起的后果的能力或者法院缺乏解决这一问题的权限。第四，其他方面的原因：作为上述理由理论背景的三权分立原则、上述理由与其他根据相并用（注：转引自芦部信喜编。 宪法诉讼（第1卷）［m］。有斐阁，1987，330～ 334）。