一、政府采购制度的沿革及其界定（一）政府采购制度的沿革

    政府采购制度起源于18世纪的欧洲，到了20世纪末，随着世贸组织（WTO）的建立而出现了较大的发展变化，其更具开放性和国际性。1782年英国政府首先成立了“文具公用局”，规定凡属于各个机关公文之印刷、用具之购买，均归其司掌。随着政府采购规模的扩大，英国文具公用局后来扩展为物资供应部，专门负责采购政府各个部门的所需物品。此为近代政府采购制度的发端。

    1861年，美国通过了一项联邦法案，规定超过一定金额的联邦政府采购都必须使用公开招标方式；1949年，美国国会通过《联邦财产与行政服务法》，该法为联邦服务总署提供了统一的政策和方法，并确立了GSA为联邦政府的绝大多数民用部门组织集中采购的权利；①     1946年美国在联合国经济社会委员会（ECOSOC）的首次会议上提交了一份著名的“国际贸易组织的宪章（草案）”，在该草案的第8条和第9条，首次将政府采购提上国际贸易的议事日程，要求将国民待遇原则和最惠国待遇原则作为世界各国政府采购的原则。②

    关贸总协定创立之初，将政府采购排除在外，成为贸易自由化的盲区，世界经合发展组织（OECD）首先认识到这一市场的必要性和迫切性，于1979年签订了第一个《政府采购协议》（GPA）。作为东京回合所制定的一项附属协议，1987年时对之有小幅修改，1994年又在马拉喀什签署新的《政府采购协议》，将协议范围扩大到服务合同。③

    （二）政府采购的内涵

    什么是政府采购呢？《政府采购协议》中认为是“为了公共利益的需要，由政府部门或政府指定的部门实体购买货物或劳物或工程的行为”，④     在国内，有的学者认为“政府采购乃是一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府机构职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为”，⑤     有的学者认为“所谓政府采购，是指各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金办理的政府采购”。

    笔者认为，这些定义都存在一些不够明确的地方。首先，对政府采购的主体界定不规范。若以采购主体性质为标准来看，范围宽窄不一：或将政府采购主体简单定义为政府部门，过于狭窄，或是加上事业单位和社会主体及政党组织，又过于宽泛；其次，政府财政资金所指不明确。因为在实际中，作为主要标准的公共资金来源结构很复杂，除了预算资金外，还有预算外资金，另外还有一部分“制度外资金”，即以“暗帐形式”存在是否也作为财政资金未能明确；再次，政府采购的标的范围不统一。虽然表述中大都指出政府采购的客体都不外乎物资、工程和服务三大类，但知识产权、专利权是否能成为政府采购的客体，却依然是个空白；最后，政府采购行为的内容过于模糊，均指政府购买就是取得采购客体的所有权，但对政府租赁行为以及以公共资金雇佣劳动者促进、维护或创造公共利益的行为是否属于政府采购的范围未作出界定。

    笔者认为，政府采购应当是指国家机关、政党、社会团体、事业单位以及其他社会组织，为了公共利益的需要而非商业转售目的，使用公共资金以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程、智力成果及雇用服务的行为。这一行为通常服从于一国的政治外交、对外贸易政策，以保障本国的国家安全和贯彻执行本国的外交政策，使其沿着有利于本国利益的方向发展。因此，它不仅是一种政府行为，还是一种非关税贸易壁垒，是国际贸易管制的一种方式。