[摘  要] 现代各民主国家纷纷通过实施依法行政、监督和制约政府的行为及防止行政权滥用来重塑政府形象，打造取信于民的信用政府。与此相应，实施善治，构建政府与公民、市场、和社会之间良性互动的关系便成了当代政府治理的必然选择。其核心在于有限政府的塑造。对此本文略作分析。

　　[关键词] 善治，有限政府，理念，塑造

　　一、善治的理念与要素

　　进入20世纪以来，伴随着现代市场经济的空前发达，政府职能也在全方位、宽领域、多层次拓展与深化，在政府权力不断扩张的过程中，由于政府行为并非永远代表公共利益，加之信息的不完全、政府能力的有限、政府机构及其官员的寻租和腐败等，使得现代市场经济面临政府失灵和市场失灵的两难困境。鉴于政府与市场都存在着固有的缺陷的“两难困境”，无论在西方还是在其他地区，人们对政府权力的运行产生了怀疑、失望和不满，在西方，面对政府权力的持续膨胀带来的社会重负和对个人构成的威胁，政府在解决大量社会问题时表现出来的无能等，人们在寻找救治的药方时不再把目光局限在政府本身，而是转向了非官方民间组织。社会自治管理作为补充政府治理和市场调节的不足便应运而生，并逐渐成为社会管理的一个重要理念和价值追求。于是，人们开始寻求“第三只手”即公民社会来协助调节，以期在政府和市场之间建立一种缓冲力量，促使政府、市场与公民社会三者之间的有效互动，以此为基础，公民社会也开始全面复兴和建构。

　　公民社会复兴与建构也使得政府的治理方式开始由官本位向民本位转变，公民社会组织在社会管理中扮演越来越重要的角色，一方面公民社会的复兴与建构促使政府下放权力，增强政治透明度，扩大民主参与民主监督的范围，协调企业、政府与公民的关系；另一方面公民社会的复兴与建构也促使政府加强与其他民间组织及公民的合作关系，在许多社会管理领域形成多方参与的网络型管理组织和合作伙伴关系。

　　与上述相应的，政府的治理的理念和价值取向也发生了重要的变化。政府治理变革的基本理念和价值取向开始转向 “善治”。所谓善治，概括地说就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共事务的互动合作管理，是国家与公民社会的一种宽容为本、合而不同、合而共生的互促互进关系，是两者的最佳状态。善治的深刻意蕴在于国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，就是一个实现政府、市场与公民社会的良好互动与合作的过程。

　　根据学术界已有的研究成果，善治的基本要素有以下10个：（1）合法性，它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。现代政权的合法性建立在民主选举的基础上，依靠民众的同意和社会的共识来管理社会。善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。（2）法治，现代法治的精髓就在于，法律不是用以限制人的，恰恰相反，法律的出发点是保护人。善治过程中法律是公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。因而法治既规范公民的行为，更制约政府的行为。（3）透明性，它指的是政治信息的公开性。透明性要求有关政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。（4）责任性，它指的是管理者应当对自己的行为负责。善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。（5）回应，它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。（6）有效，这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。（7）参与，这里的参与首先是指公民的政治参与，参与社会政治生活。但不仅仅是政治参与，还包括公民对其他社会生活的参与。公民特别是利害相关者参与决策，是政策获得公民支持与合作的基本条件。（8）稳定，稳定意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。（9）廉洁，主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租。（10）公正和包容性，不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等，经济和社会发展应当以人为本，促进公平的、可持续的人类发展，体现在社会政策上就是应当致力于减少贫富两极分化，保护弱势群体利益，消除歧视性待遇，促进机会平等等。[1]