1.重新审理基准(de novo test)。其是指“依重新审查方式,法院既不给行政机关法律决定也不给行政机关事实认定最终的权力,相反,法院重新确定行政机关工作人员先前已认定过的所有事实和法律问题。”[[10]]该标准有两种形式:一种为纯粹式重新审查(pure de novo),即允许审查法院从头开始,法院可以举行新的听证会。另一种为记录式重新审查(record de novo),即允许法院以自己的意见代替行政机关的意见,但法院对行政机关的记录作有限审查,法院将不举行新的听证会,如果其发现记录存在问题,将发回由行政机关自行认定事实或作出结论。大多重新审查都是基于记录作出的。在这一标准之下,法院对行政机关行使最大程度的监督和控制权力,法院行使审查权如同行政机关先前没有作出决定一样。这种判断是基于合法性和正确性而作出的,法院具有完全的法律审查权。
2.实质性证据基准(substantial evidence test)。最高法院第一次定义这一标准是在Consolidated Edison v. NLRB案:“实质性证据不仅仅是星火一现。它意味着只要理性人会接受,相关证据就足以支持一个结论。” [viii]这一标准的采用使法院广泛地尊重行政机关作出的事实调查问题。“对行政机关调查事实问题的司法尊重是相当合理的。在发现事实方面行政机关相对于审查法院具有实质性的优势,因为他们极为熟悉行政记录以及在需要解决的事实问题上的专业特长。”[[11]](P362)在实践中,这一基准除大量适用于行政机关对事实的认定外,而且还适用于审查行政机关作出的正式性的法规范解释行为(如立法性规则)。
3.专断而反复无常基准(arbitrary and capricious test)。如果行政行为是通过非正式的裁决或非正式的规则制定行为作出的,那么法院的审查标准将是专断而反复无常基准。这一标准在联邦行政程序法、州行政程序示范法以及各州的行政程序法都有相关的规定,行政机关的决定如果不符合逻辑、不符合理性,将不被法院支持。联邦最高法院认为第2、3项之间的区别在于后者要比前者更为宽大,但进一步的解释以及为何后者更为宽大的原因,联邦最高法院并未给出。而巡回法院则经常视两者为同一标准,名称不一仅是“语义”上的差别。如今其内涵基本趋于一致,即都要求在行政机关作出的决定中,相关证据必须是一个有正常理性的人可以接受的证据。
4.合理性原则基准(reasonableness)。其是指国会未就某一问题作出规定,且未明确授权行政机关,除非解释不合理,否则不予驳回。这一标准是在Gray v. Powell案中确立的,[ix]该判决的中心意旨是,应按照合理性标准而不是正确性标准审查法律适用问题,不论法院是否同意行政机关的决定,只要这个决定合理,不是出于恣意和反复无常的裁量权滥用,法院就必须接受。这一案件所争论的焦点是烟煤法中的“生产者”概念是否包括铁路公司开采的煤矿。该铁路公司和一个矿业承包人订立合同,承租了一块产煤地段。煤矿管理机关认为铁路公司不能享受生产者的待遇。巡回法院撤销了煤矿管理机关的决定,认为铁路公司是生产者,因为矿业所有者是自己开采还是和他人订约由后者替他开采并无区别。最高法院撤销了上诉法院的判决,其认为:“虽然我们对于本案的证据性事实没有争议,但这并不意味着允许法院用自己的判断取代行政机关的判断。法院不能将其职权范围扩展到行政职能之中,以至于使得执行机关或立法机关成为单纯的事实发现主体,从而不能采取迅速确定的行动”。法院认为,在将法律概念适用于无可争议的事实时,只要行政机关的决定有合理的根据,法院就应当维持行政机关的决定。
事实上,第2、3、4项之间很难作出明确的区分,有些人甚至将3、4项合并为一项。[x]也有学者认为美国联邦最高法院在确定行政机关法解释的效力时,仅存在两种不同的审查基准,即“合理性”与“正确性”基准。[[12]]合理性要求行政机关的解释正当地解释法规范;而正确性则要求行政机关的解释必须要符合司法机关的正确的解释。合理性基准包括了第2、3、4项,正确性基准则对应于第1项。但事实并没有这么简单,在合理性基准形成过程中,产生了太多的疑惑与不确定性,给实践操作带来了极大的不便,在这一点上,许多法官也是颇多抱怨:“我们认为是时候认知一下最高法院关于这一课题的两种标准,其总是与巡回法院选择的正当方式相冲突。”[xi]那么到底是什么原因使得这一看似简单的基准如此复杂呢?