在行政管理方面，英国人的胆子还是不如美国人大。美国和欧洲不同，美国对于它需要管的事情不像欧洲那样实行国有化，而是采取规制的方法。所以它的合同不用在这方面，而是用在行政管理、特别是最传统的国家管理上。因为本质上如果是国家的东西是扔不掉的。比如监狱，是一个传统的国家职能。

　　中国也有行政契约的实践。改革开始，我们也没想到“扔”。比如中小企业，也是搞承包，其实承包就是合同。但问题是我们的公法不发达，在这个领域的公法就更不发达，人们一想到承包就认为是私法的东西。公法这一缺陷在实践中的后果，是造成几千亿国有资产的流失。因为普通民事合同保护公益的作用有限。

　　普通法上的合同是讲私人性的关系。如果按完全传统办，英国行政法就不会给予它那么高的重视。公法问题用私法形式来解决，公法就一定要起作用。在私法合同中公法如何起作用？英国法律界的传统力量太大，只有采取迂回的办法。第一是在内容上，政府用规定标准条款体现公法要求；第二是在名称上使用政府合同（government contract）的叫法。这样一来，公共利益在合同中就会得到更多的保护。七年前我研究行政契约就是从研究格式合同开始的。

　　国家举办国有企业是为了公共利益，但是，要利用市场机制实现举办国有企业的目的。市场是有风险的，弄不好国有企业本身被市场吞没，例如破产。所以举办者或者说出资人对企业还是要管。应当更多地使用合同方式来形成出资人与经营者的法律关系。因此，行政法学界应该帮助国家把这个公法合同问题解决好。我不是讲民事合同不重要。民事合同为我们提供了基本框架，行政契约的很多东西就是从那里学起来的。问题是行政法还没有足够的理论支持行政契约，人也少。比如开一个合同讨论会，多数人都是搞民事法律的，行政法的人再有理也形不成气候。

　　国家代表纳税人的利益，而把公共职能交给社会，那靠什么来保证纳税人的利益能够得到妥善的保障？这种公共职能能够得到很好的履行？

　　余凌云：  还是以技防中的民营化为例，假如政府将自己投资建设的技防设施承包出去，给一个报警服务公司来具体运营，那么，可以通过两种方法来解决上述的担忧：一种方法是在协议中明确报警服务公司与消费者之间的权责关系，如果没有达到协议的要求，违约方将承担责任。但仅有协议，政府还是不放心，因为报警服务具有公共安全的品质，一旦发生问题就是抢劫杀人、入室盗窃，于是，如何确保报警服务运营的质量是政府必须考虑的问题，为此就必须采取第二种方法，就是要求报警服务公司必须达到一定标准和要求，比如要保证报警系统运转正常，出现警情后，公司必须将核实后的警情及时传输给公安机关。当然，在特殊情况下，在核实的同时就要立即通知公安机关出警、处警。对于报警服务公司是否履行上述义务，警察要不断进行监督检查，以确保报警服务系统的正常运转。而后面的运作模式实际上是公法范式的。

　　从上面的分析看，的确，政府在将技防设施的管理职责承包出去、将报警职能转移出去的同时，是存在着光靠协议（行政契约）不足以让其彻底放心的问题，于是，就有了上述双重保险。解决行政契约的大部分问题都是用这种办法，也就是：公法＋私法的处理方法。

　　再举一个例子——治安拘留上的保人保金制度，保人保金实际上是个担保合同，被运用到公法上来。但是，即便是对保人保金都有严格的规则与规范，公安机关仍不放心，另外又规定担保人在不履行职责的情况下公安机关有权对保人处以一千元以下的罚款。[2] 这种罚款决不是一种违约金，而是用一种公的手段来做一个保险，进一步补强协议约定，强化了契约履行之保障机制。这实际上也是在行政契约里面掺杂着行政法上的“保险”形式。