一、行政公益诉讼的概念界说

　　行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。对此新型诉讼制度，各国称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼等等，然内涵则大致相当。该制度在日、美发育最为成熟，概念界定也较清晰。

　　日本在其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。按照该条规定，民众诉讼不限于救济起诉者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。（注：参见（日）盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第430、432页。）

　　而在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。“相关人诉讼是指在私人不具有当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提起诉讼。告谁呢？告国家的行政机关，要求对其非法行为予以制止，予以取消，给予处分。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，按道理应由上级机关来纠正，但是在美国容许私人以自己的名义提起诉讼，要求法院作出判决，责令行政机关履行其职务。所谓纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提起诉讼，也是告国家机关，针对的是国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。”（注：摘自梁慧星先生在中南财经政法大学法学论坛一次学术讨论会上的发言。论坛于2001年3月15日组织了消费者权益日专题活动-关于公益诉讼制度合理性的对话，多位学者就这项制度在我国建立的可行性进行了争鸣探讨，这是国内最早关注该领域问题的学术会议之一。）

　　对行政公益诉讼的界定，依我们理解，它首先是指本案与原告没有直接利害关系，即被诉行政行为损害的是社会公益，而没有直接损害原告私人的利益。此处之所以使用“没有直接损害”一语，是因损害公共利益之行为必然间接损害私人利益，但这里只能作狭义理解，仅用以指被诉行政行为未“直接损害”原告自身的利益。当然，此处所说的非直接利害关系人不限于公民个人，还包括各种社会团体。其次这种诉讼的对象是国家机关及其公务员，接受司法审查的是国家机关的行为或不行为，多数表现为不行为。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人（行政机关）本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权力而设。需要指出的是，西方法治国家突出强调司法是对各种公共权力的最终复审，所以被纳入行政公益诉讼中的违法行政行为就不止于具体行政行为，如果行政主体的抽象行政行为侵害到公共利益，公民亦可提起诉讼。最后，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。

　　二、法治国家行政公益诉讼制度之考察

　　研究行政公益诉讼生成的历史，可发现“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”，（注：王名扬：《法、美、英、日行政法简明教程》，山西人民出版社1991年版，第161页。）公益诉讼正是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的管道越发畅通的产物。关于原告资格的标准，原来英美国家遵循的是“法律权利标准”，意指只有当事人能积极证明其法律权利受到侵害时，才有起诉资格，否则，即使由于行政机关的行为遭受重大损害，这种损害也被认为是没有法律错误的损害，当事人的原告资格不被承认。但到了现代，随着公益遭受侵害的问题越发凸显，“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。后一标准的涵义是，当事人针对某项行政决定提起诉讼时，并不要求其利益属法律特别规定的利益，只要申诉人有可能主张受损害的利益处于法律规定或调整的利益范围之内，就可请求司法审查。“利益范围”一语使行政诉讼的原告资格和诉讼请求的范围得以拓宽。可提起行政诉讼的人从其权利或利益受到行政行为直接影响的行政管理直接相对人扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人（第三人）乃至“任何人”。考察美国起诉资格的变迁史可看到，如果成文法有规定时，当然会优先适用成文法；但普通法上各种救济手段的起诉资格主要是由法院在判例中逐步形成的。离开判例，就无法理解美国关于起诉资格的法律。1940年以前，只有当事人的法律权利受到侵害时，法院才会认可其起诉资格。最高法院在1938年亚拉巴马电力公司诉伊克斯一案中声称，申诉人只有在合法的财产权利受到侵害时才有起诉资格，否则即使行政行为违法，当事人受到事实上的巨大损害，也不具有原告资格。及至40年代，传统私法模式的行政法律关系越来越不适应现代行政的需要。为了保护公众的利益，政府曾设置了许多控制机构，比如控制交通、电讯、航空、州际商业的机构。这些控制机构到了当代反而越来越处于被控制对象的控制之下，以致于旅客、消费者、环境消费者等普通民众的利益受到侵害时，公众除了诉诸司法手段外别无他途。然而对享受公共利益的民众而言，他们的权利并未受到直接损害。按照过去的原告标准，公民个人无权请求法院出面维护公共利益，这使得社会公益受害而得不到救济的矛盾日益尖锐。因而40年代以后，法院开始以判例形式在原告资格方面不断取得突破。在1940年联邦电讯委员会诉桑得斯兄弟无线电广播站一案中，最高法院确认了竞争者虽然没有受到合法权利上的损害，但其利益存在事实上的损害，可以依法享有司法审查的起诉资格。这一判例是美国行政法走向现代化的一个标志。在三年以后的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，第二上诉法院首倡了“私人检察总长理论”。法院指出，为了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为，也有权制定法律授权其他当事人，以私人检察总长的身份提起行政诉讼，主张社会公益。法院认为，如果不承认竞争者或消费者对行政违法行为具有起诉资格，则其他人更不会对行政机关的不法决定请求司法审查。（注：参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第619-623页。）在著名的1973年美国联邦诉反对管理机关程序的学生案中，最高法院进一步对起诉资格的放宽加以确认。最高法院认为，不能简单地因为许多人都遭受了同一种损害，就否定受害人中某一人的诉讼资格；如果否定某一受害人就公益妨害而提起诉讼的资格，那么对危害性更为严重的政府行为就会没有人提出控告；并且，诉讼资格的审查应是质量上的审查，而不是数量上的审查，只要原告遭受了“可以辨认的轻微损害”，就足以确认他具有起诉资格了。（注：R.W.Findley and D.A.Farber，Environmental Law in ANutshell，2nd Ed.，West Publishing Co.，1988.P.6.）随着公民权利种类和范围的不断扩大，法院对“利害关系”这一概念也作出不断扩大的解释，除了包括传统的人身损害和财产损害，还包括了环境利益等由公众享有的非经济价值的损害。