摘　要：行政审判体制问题是当前制约我国行政诉讼发展的重要因素，改革现行的行政审判体制已经成为我国司法改革的最主要内容之一。我国现行的行政审判体制面临的是全面性危机，问题突出表现为：行政审判的独立性不强，法院在行政审判中的权威性严重缺乏，行政诉讼案件执行难；深层次来看，涉及到司法的地方化、司法的行政化、法官的官僚化等问题，使得行政审判中的司法公正难以实现。针对实践中暴露出的种种问题，文章在剖析成因后提出相应的对策：在改革路径上应当推行整体性的结构化改革，在中国建构独立的行政法院制度才是改革的根本出路。

　　关键词：行政诉讼；司法改革；行政法院

　　行政审判体制问题是当前制约行政诉讼发展的重要因素，在司法改革的潮流中，我国行政审判体制改革已被提上议事日程，那么，问题在哪里？又如何改革？行政审判体制改革与司法改革又是什么关系呢？

　　一、我国行政审判体制的宏观分析

　　基于现代国家对于司法的一般界定，审判体制与司法体制在含义上基本一致，审判体制主要包括两方面的内容。一方面是法院的外部管理体制，即法院系统同其他国家有权机关的关系；另一方面是法院的内部管理体制，调整法院系统内部发生的各种关系。审判体制是个非常重要的问题，“善”的审判体制主要表现为对司法公正、司法独立、司法权威等价值的追求。司法公正是法院追求的根本目的，它始终是司法的本质要求，也是人们需要将其纠纷提交裁判的理由；司法公正是指司法审判人员在司法审判活动的过程和结果中应坚持公平和正义的原则[1].司法的权威性，是指司法机关应当享有的威信和公信力。关于司法的权威性，既包括司法对于当事人应当具有权威性，又包括司法对其他机关、个人而言具有权威性，并且后者在树立司法权威形象上尤其重要；前者可称为“司法的内在权威性”，后者可称为“司法的外在权威性”。基于我们对于司法的认识，司法独立就是法院审判权的独立，司法独立是司法公正的必然要求，司法公正的重要保障在于司法的独立；现代型的法院制度普遍以高度独立为其状态或特征，审判独立包括了整个法院机构的外部独立和法官个人的内部独立。

　　在中国传统社会里，审判制度的基本特征是司法与行政不分且无独立性，当下的中国在司法上实现了两点转变：一方面，法院已脱离行政、立法而成为一个单独设置的机构，另一方面，法院已具有相对独立性。从外部体制上看，我国现行的审判体制基本上可以概括为党委领导、人大和上级法院监督指导、政府管理人财物的法院体制[2]（P51-52）。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人、财、物仍由同级政府管理，并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下，法院在人、财、物管理上不能自治，司法活动在外部环境上多方受制。在内部体制上，前苏联及前东欧国家和西方一样规定法官独立，但在我国规定的是法院的独立审判权，从而否定法官个人的独立。人民法院作为一个独立的整体行使审判权，法官不独立，合议庭也不独立。

　　我国《行政诉讼法》第3条规定：“人民法院依法对行政案件，独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”我国现行的行政审判体制从比较法的角度来看，与两大法系的行政审判模式既有相似之处，又有很大的不同。仅从人民法院行使行政审判权这点看，我国与英美等的行政审判模式比较相近，英美国家一般由普通司法管辖行政争议；但是我国的人民法院没有“完全”的行政审判地位，与普通司法的崇高地位显然不同。从法院单设行政审判庭以及行政审判程序来看，我国的行政审判体制又与大陆法系的行政审判模式相接近。

　　我国整个司法体制的问题同时即为中国行政审判体制的问题。由于我国行政审判所谓“民告官”争议的特殊性，因而我国行政审判体制在面临司法体制的一般性问题时，又具有独特性，主要表现为：第一，司法的权威性严重缺乏，在行政审判中尤其突出。在行政审判中，法官难以具备足够的抵御外来的不正当干预的能力。第二，行政审判的独立性不强，从而严重阻碍了司法公正的实现。龚祥瑞教授曾指出：“在战争年代建立起来的体制下，迄今法院尚不能完全独立行使其审判权的当前，对行政法官来说，要将法律变为正义，无疑是难上加难。”[3]（P345）第三，行政诉讼执行问题已成行政审判中法院面临的难题，被告败诉案件执行难已成一大顽症。行政诉讼法施行后行政诉讼案件的绝对数在增多，而行政审判体制中的种种问题反应了不适应这些变化的需要，或者正是这些问题阻碍了我国行政诉讼实践的良性发展。没有行政审判实践的良性运作，任何立法上的进步都成纸上谈兵，因而改革我国行政审判体制势在必行。我们认为，一方面要依靠整个司法改革大环境的作用，在司法公正、司法的独立性、司法的权威性等方面有较大改观，从而行政审判体制也就必然获益了；另一方面，我们也要注重行政审判体制自身改革的主动性，独立设计行政审判体制的改革方案，如：可否建立行政法院？