近年来，江苏省常州市两级法院受理的行政相对人起诉行政机关不作为行政诉讼案件，呈现逐年上升趋势。1999年至2002年共受理各类一审不作为行政诉讼案件91件，年均增长62％。行政不作为不仅直接危害了公民的合法权益，也严重损害了行政机关的形象，已成为当前严重干扰依法行政的顽疾，必须采取有效措施加以遏制。

　　一、不作为行政诉讼案件的特点

　　1.不作为类型以不履行法定职责居多。在2002年受理的33件不作为行政诉讼案件中，因不履行法定职责而引起诉讼的有24件，占73％；因不履行法定义务引起的有9件，占27％。

　　2.被诉行政机关相对集中，主要集中在对公民人身、财产权利实现有决定权或保护职责的公安、劳动等部门。在受理的33件案件中，被告为公安、劳动、房管、国土部门的有19件，占57.6％。

　　3.不作为表现形式多样化。有对当事人的请求明确拒绝履行的，有故意回避或不答复的，也有未在法定期限内履行职责，故意拖延履行的。

　　4.出现当事人连续起诉数个行政机关。有的当事人先后要求不同行政机关履行职责，在有关行政机关均未答复或履行的情况下，连续起诉不同级别、不同性质的行政机关。

　　5.集团诉讼所占比重大、参诉人数多。在受理的33件案件中，集团诉讼案件有8件，占24％。如冯伯裕等村民诉常州市国土资源管理局要求履行法定职责一案，原告人数多达77户居民，共269人。

　　6.案件审理有“四难”，即原告举证难、法定职责确认难、起诉期限确定难、纠纷解决难。

　　7.原告败诉多。

　　二、引起不作为行政诉讼案件上升的原因

　　1.立法上的原因。首先，我国大量的法律、法规未对行政行为的方式、时效等作出明确规定，加之我国国家赔偿法未明确规定行政不作为损害要承担赔偿责任，使得一些行政机关随意不作为。这是不作为行政诉讼上升的一个根本原因。其次，有些法律、法规或规章之间出现规范冲突或管辖权交叉，令行政执法人员无所适从。

　　2.行政机关及其执法人员方面的原因。一方面，一些行政机关执法具有一定的趋利性，对自身有利的就管，而对自身无利的就不管，导致行政执法出现无人管地带。另一方面，一些行政执法人员业务素质不高，对职权的理解出现偏差，忽视了对一些法定职责的履行；有的行政执法人员对法律、法规缺乏应有的了解，从而对自身的法定职责心中无数。

　　3.行政机关职能重叠、交叉方面的原因。尽管已经过机构改革，但行政机构的设置仍不尽合理，以致出现分工不清、职责不明现象。在这种情况下，有些行政机关趋于充当享受权力的角色，而努力排斥需要承担责任的那部分重叠角色；行政执法人员在其所扮演的角色与个人无益或相悖时，在主观上不愿意承担角色责任。

　　4.监督力度不大也是不作为行政诉讼上升的一个重要原因。实践中对行政机关的监督偏重对作为行为的监督，而对不作为行为缺乏有效的监督措施。加之行政不作为本身具有一定的隐蔽性，而不作为行为与危害结果的发生又存在一定的时间间隔，这也给监督工作带来很大不便。

　　5.行政相对人因对行政诉讼缺乏了解而盲目诉讼也是此类案件上升的一个原因。

　　三、遏制不作为行政诉讼案件上升过快的对策

　　一是努力提高行政执法人员素质。要进一步深化干部人事制度改革，完善公务员制度，强化对行政执法人员的法制教育和职业道德教育，强化其积极履行行政管理职责的意识，使法制观念和职业道德内化为行政执法人员的行为准则，切实提高依法行政水平。同时，行政执法机关还应配备法律专业人才，增强行政程序意识和依法行政水平。

　　二是积极推广相对集中行使行政处罚权制度。目前，我国已有许多城市试行相对集中行使行政处罚权制度，即将有关行政机关的行政执法权交由一个行政机关，如成立行政综合执法局统一行使，从而避免推诿、扯皮现象的发生。