一

　　自从1996年《行政处罚法》第一次把听证程序引入中国后，程序观念便在中国不断发扬光大，程序制度的建设也引起了国人的高度重视，可以说听证程序开辟了中国程序建设的新时代。但我们也不得不看到，引进的听证程序给我们带来万分欣喜的同时，也给我们带来了一个更深的困惑：听证经常成为一种形式，一种摆设，甚至是一种骗局。在听证程序中，行政相对人能够自由表达意见，并和行政主体进行平等论证，他们充分体验到了尊重、平等和公平。但最后的裁决结果却往往使他们大失所望，因为行政主体根本不按照听证的来裁决，而是听证归听证，裁决归裁决。

　　公平的程序，不公平的结果，为什么在此却能如此背离？对这种困惑的不断思考，使我们对听证笔录有了全新的认识。《行政处罚法》第42条规定：“……（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”但对听证笔录应起什么作用，处罚法并没有规定。而2003年颁布的《行政许可法》第48条则进一步规定：“……（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”许可法的规定，比处罚法的规定进步了，明确指明了听证笔录的作用——为了防止听证成为形式，成为摆设或骗局，必须用听证笔录来制约来保障。这就是英美国家所遵循的“卷宗排他性原则”。

　　不仅如此，听证笔录还给我们带来了更进一步的启示：如何防止一般的行政程序也出现类似处罚听证的骗局。如当事人向行政主体提起过申请，但事后行政主体却说没有；又如因为行政主体没有告知相对人最关键的事实因素，而影响了相对人权益，但事后，行政主体却说当时他们已把所有的事实因素都告知了相对人；再如当场处罚中，事后被处罚人说自己当时对事实认定就有异议，但行政主体说被处罚人当时对事实认定没任何异议，所以就给予了当场处罚，如此等等。程序的真相到底是什么，在这些情况下，就变得扑簌迷离，无从考证。更严重的是，由于程序的真相无法确定，必然进一步导致程序对结果（实体）的作用也无从保证，这就不可避免地要出现程序是程序，结果是结果的背离。

　　所以，我们有必要象听证笔录那样，把程序的真相，用大家看得见的方式记载下来，从而形成行政行为的卷宗。然后在此基础上，进一步要求行政决定与行政卷宗必须保持一致，这样才能保证程序与结果的一致，即结果是由程序自然而然地走出来的，从而避免程序与结果的背离。

　　所以，行政卷宗所关注的是以下两个核心的程序问题：

　　看得见的程序真相：如何使当事人之间发生的程序真相用人们看得见的方式记载下来，不仅要使程序当事人看得见，更重要的是还要使没有身临其景的旁观者，尤其是裁判者也能从中读出程序的真相。

　　看得见的程序作用：卷宗的作用不仅仅在于使大家都能看见程序的真相，更重要的是为了保障程序对结果起作用。因为只有当人们可以知道程序的真相后，才能监督审查行政主体作出的决定是否与程序一致，是否是程序自然而然地走出来的。这样程序的作用才是有制约，有保障的。

　　二

　　行政卷宗不仅是程序的内在要求，而且在当下中国，它还有以下的制度和现实意义：

　　1、关注统一行政程序法的实际效果

　　我们正在制定统一的行政程序法，但我们必须关注程序的真实效果，绝不能程序设计得很完美，但对结果却不起作用，使程序仅仅成为一种形式或摆设。为避免处罚听证所经历悲剧的重演，我们必须在制定统一的行政程序法的同时建立我们的行政卷宗制度。

　　2、完善行政复议书面审

　　行政复议书面审是各国的通行做法，但我们的书面审却不起作用。因为被申请方一旦收到复议申请书副本后，马上会有针对性地对具体行政行为的材料进行修正、修改，甚至是造假，然后把这些经过修正的“合法材料”提交给复议机关。复议机关面对这些事后造出来的“合法材料”，还能审出它的违法性吗？