根据以上分析，笔者尝试对行政诉讼中的事实问题的内涵作如下界定：所谓行政诉讼中的事实问题，系指在行政诉讼过程中发生争议的，需由法官依据当事人的主张与举证而为判断的，有关具有法律意义的案件事实是否发生以及如何发生的问题。

　　二、行政诉讼事实问题的实质

　　行政诉讼中的事实问题大多由行政程序中的事实认定转化而来，法院因此通常从行政主体的事实认定结论开始切入对事实问题的审查。事实认定是由行政主体通过对证据的收集、审查、判断、采纳，对某些事实进行行政推理和认知，对举证责任进行分配，最后按一定的证明标准通过内心确认对案件事实作出结论的过程。[5]事实认定的过程看似离不开法规范的拘束和指导，但实质上是一个由行政主体运用行政裁量权进行自由心证的过程。所谓行政裁量，是指行政主体根据法律规范所设定的范围、限度乃至标准或者原则，按照自己的理解作出判断和处置的方式、方法或者形态。它可以进一步分为羁束裁量（亦称法规裁量）和自由裁量（亦称便宜裁量）。羁束裁量是指法律规范只对某种行为的内容、方式和程序作了一定范围和幅度的规定，允许行政主体在处理具体行政事项时，在法定的范围和幅度内，凭借自身的判断进行裁量的行为。而自由裁量则指法规范只规定了原则，授权行政主体在符合立法目的和法律原则的前提下，自主采取相应的措施，作出裁断的行为。这两种裁量行为在行政主体的事实认定中各有运用，而相比较大部分事实认定结论属于羁束裁量的结果。[6]在需要专业组织或者人员辅助作出事实认定的高度技术性行政领域，行政主体享有自由裁量的权力。当然，即使在这些领域，行政主体在事实认定时，也不可能享有没有边际的自由裁量权。随着新兴的行政领域逐渐为人所熟悉，行政主体原先享有的事实认定方面的自由裁量也不断被羁束裁量所替代。

　　行政诉讼中案件事实是否发生以及如何发生的问题，在司法程序的本质以及行政诉讼的特性等因素的共同作用下，蜕变成为一个判断行政主体事实认定合理性的问题。因为：首先，行政诉讼中的事实问题都是对发生于过去的事实的争议。由于争议事实不可能完全真实地再现，只有将真伪问题转化为行政机关事实认定是否合理的问题，法官才能在“信以为真”时，心安理得地作出裁判。

　　其次，求真的目的会与其他目的相互竞争。[7]追求事实真相并不是司法程序的唯一价值目标。从根本上讲，法律所关注并不是过去发生的事情，而是现在发生的事情或将会发生的事情。在司法资源有限的条件下，追求事实真相必然受到社会愿意支付或实际支付的成本的限制。由于对行政效率的偏爱，使得行政诉讼相比其它诉讼更不可能追求绝对真实。

　　再次，诉讼中的事实是社会的产物。“法律事实并不是自然生成的，而是人为造成的，一如人类学家所言，它们是根据证据法规则、法庭规则、判例汇编传统、辩护技巧、法官雄辩能力以及法律教育成规等诸如此类的事物而构设出来的，总之是社会的产物。”[8]在行政程序发达国家的行政诉讼中，法院的审查受行政“案卷排它原则”的严格限制，因此行政诉讼中的事实往往已经过行政主体的裁剪，其是社会的产物的的特性更加明显。

　　最后，分权原则以及行政程序的存在。行政诉讼是司法权对行政权合理行使的一种事后监督制约机制，但司法权与行政权毕竟是两种性质、任务完全不同的两种国家权力。司法对行政的介入存在一个度的问题。作为司法审查对象的行政行为，是行政主体依据行政权，通过行政程序，在认定事实的基础上作出的法律行为。事实乃是对呈现于感官之前的事物或现象的某种实际情况所做出的一种断定和陈述，对同一物或事件不同的人可以截取出不同的事实命题。[9]对于行政机关的事实认定，法官应结合具体情境，审查其是否合理，而不应苛求其正确。在事实认定需要丰富行政经验时，尤应如此。