三、行政诉讼事实问题与法律问题的区分

　　事实问题是与法律问题相对应的一个法学概念。行政权与司法权的角色分工，使得行政人员成为事实问题的专家，而法官则成为法律问题的权威。只有充分发挥各自的长处，才能使国家机器正常运转。区分事实问题与法律问题并予以不同对待，也体现了法律界职业意识的萌发和对社会生活现象的专业角度的精确思考，以及在司法裁判正当性基础方面作出更加合理的阐释的努力。[10]但事实问题与法律问题的界限边缘存在着难以区分的模糊区域。纵使传统上非常注重两者区分的英美法系国家，也没有找到令人十分满意的划分标准。正如美国联邦最高法院大法官威尔逊所说：“在许多案件中，法律问题与事实问题水乳交融，无法区分。”美国最高法院把法定术语适用于特定案件的事实的裁定视为既是法律裁定又是事实裁定本身表明两者的区别“常常不是令人明白的标准，永远不能自行划清界限。”[11]英国法学家德·史密斯指出，“法院用来区分法律问题与事实问题的标准一直不统一。”[12]迪克森教授则认为：“法律问题和事实问题并非两个因为主题的差异而形成的相互排斥的问题类型。法律问题向下发展即到了事实的根源；事实问题不断向上就会演化为法律问题。”[13]

　　造成事实问题与法律问题难以区分的原因是多方面的，主要有：第一，行政案件中的争议事实，必须以语言文字为媒介将其陈述出来。争议事实虽然是行政程序中实实在在所发生的情事，然后要想将其纳入到法律适用的三段论法中进行处理，该事实问题必须借助语言符号转化为“陈述”的形态。陈述的语言既可能是一般生活用语，也可能是法律用语。当案件事实只能以本身已包含法律评价的用语来描述时，事实问题与法律问题就不可能再截然划分。[14]例如，当环保局对相对人制造“扰乱安宁的噪音”行为进行处罚时，除了指出确否扰乱安宁之外，很难用其它方式描述。环保机关在提出是否存在“扰乱安宁的噪音”这一事实问题时，实际上已隐含了对已发生事件的法律评价。

　　第二，作为法律问题典型的法律解释和法律适用，与具体案件事实之间存在关联性。一个判决结论的得出，需要持续地在案件事实与法条间进行“眼光之往返流转”。法律解释的主要任务在于确定该法律规定对某特定法律事实是否具有意义，从而一个法律规定应就一个待裁判或处理的事实加以阐释，并予以具体化。由于这一缘故，真正的法律解释问题与其说是从法律条文自身，毋宁说是从应去或拟去处理的案件所引起。在众多的法律规范中，到底适用此法条还是彼法条，也只有取向于所将评价的案件事实，才能被选出来。

　　第三，事实问题与法律问题的一个显著区别在于前者需要以证据来证实，而后者不需要。但法律问题的答案所取决的实际状态则有时要以证据来证实。如在张某诉台州市民政局发放抚恤金不作为违法一案中，就如何理解《伤残抚恤管理暂行办法》第14条的规定，双方当事人、一审、二审法院存在严重分歧：（1）伤残抚恤金的发放，是依申请行为，还是依职权行为？（2）何为“必要”？（3）如何理解“暂缓”？从性质上看，这三个问题都属于法律的解释问题。除了第一个问题，可以从法条逻辑结构及相关法律规定中寻找到答案外，其余两个问题的解决则需要依赖于案件事实与具体证据。相对人只要举证，从应当发放抚恤金而未发放的时间已超过三年则显然名为“暂缓”登记而实为取消伤残军人身份。而如果民政局不能就让张某去复检的理由进行充分举证，以说明必要性，就难以摆脱败诉风险。可见，抽象的法律问题往往需要结合具体的案件事实才可能找出答案。事实问题与法律问题以不可分解的方式纠结缠绕在一起。[15]

　　大量混合问题的存在，也从另外一个侧面反映了法律问题和事实问题的区分困难。对某些事实、行为的定性，就属于法律和事实的混合问题，如“行政机关的行为是否构成滥用职权”等。对事实或行为的定性实际是将法律适用于特定事实，包含了运用规则对事实评价的因素。因为对事实的定性直接决定了法律后果的产生，所以其具有法律的成分而不同于纯粹的事实问题。但它也并非因具有法律因素而成为纯粹的法律问题。因为一般来说，法律问题具有普遍性，而事实的定性则仅具有个案性。事实的定性因其“既具有非法律问题的因素，又具有非事实问题的因素”而难以归入法律问题或事实问题。同时因其“既具有法律问题的成分又具有事实问题的成分”而在某种程度上亦可归入法律问题或事实问题。[16]英美法系国家学者认为：“称其为混合事实和法律问题（questionofmixedfactandlaw）可能更恰当。”[17]