人们都在等待一个文件。这个文件传说很久了。虽然茶馆的人都在热烈地谈论它，可是，它究竟是什么样子，没人说得清楚。也许它根本就不存在?

　　这像是某个寓言的开头。但世俗中也确实存在。譬如，有关房地产优惠政策存续的争论，总得有一个裁判吧。现实里，这个裁判被理解为一个文件的发布。

　　人们盼星星盼月亮地盼，但有关部门却三缄其口，不说“YES”，也不说“NO”，把人都急死了：续不续，你倒是说句话啊。

　　文件被如此强烈地渴求，说明它是多么重要。事实上，人们对文件的依赖由来已久，以至于没看到文件，就不知所措，什么也干不了。因此，房地产优惠政策是否延续的文件没有出来之前，人们就只有傻傻地等待。

　　很多善良的专家呼吁，房地产市场要加强立法，譬如《住宅法》或《住宅保障法》。法律法规颁布了，如果不认真执行，也不过是纸上成文法，它的效用甚至还不如一项文件通知。最近，不少媒体又开始指责地产商大量囤积或闲置土地。而对闲置土地的处理，法律早有明文规定。1995年1月1日施行的《城市房地产管理法》第二十五条规定：“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。”斯年以降，全国有多少幅闲置的土地已是荒草萋萋，但有几幅土地被征收了土地闲置费，又有几幅土地被政府部门收回?

　　类似的情况还有《条例》有关成立业主委员会的规定。全国每年数以千百个住宅小区建成，但成立业主委员会的有几个?

　　有时候，一纸文件却可以达到法律条文无法起到的作用。假如哪个城市的市委、市政府下一道文件，规定某年某月某日起征收土地闲置费甚至收回闲置土地，我相信，它的效果一定要比前述第二十五条好得多。

　　法律法规不能没有，但法律法规颁布之后，还得有相应的文件。法院的判决当然是引用法律条文，但很多地方政府的工作却是靠文件来运转的。地方政府的文件往往是援引更高一级政府或职能部门的文件作为指引，有时甚至是以领导的讲话为工作指导。倘若哪位办公厅副秘书长起草的某个通知，是引用《政府信息公开条例》作为主要参考，那真是咄咄怪事。

　　很多产业和行业的管理亦是如此，以文件而非法律法规为指导。哪个部委每年发出的文件要是少于10件，该部部长的“年终总结”想必不知如何落笔。

　　我将这种现象称为“文件治理”。房地产就是一个文件治理的典型领域。

　　我不想断定文件治理一定是无效率的，虽然在各部委和地方政府的档案室，毫无效率的文件可谓汗牛充栋，但有些文件的执行却是雷厉风行的。不过，我要是说，文件治理导致的产业政策和地方政府政策，印上了明显的短期行为痕迹，恐大致不谬罢。

　　譬如前面提到的房地产优惠政策之契税政策：2008年10月22日，财政部和国家税务总局联合下发《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》：对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%;对个人销售或购买住房暂免征收印花税;对个人销售住房暂免征收——文件里面的“暂”是多久?不知道，得等下一个文件。当然还包括那个“暂定一年”的两年以上二手房转让免收营业税的政策，年底到期会不会延续，同样要等下一个文件。

　　再譬如住房保障建设。国发〔2007〕24号《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》是各地推行住房保障建设的重要依据。但我还没发现哪个省市的地方政府，制定了住房保障建设的5年规划，基本都是干一年算一年。不，甚至一年都干不好。根据全国人大常委会检查组的调查，受检查地区2009年住房保障任务完成投资不过30%多。面对这种情况，谁还有勇气想到一年以后。

　　文件治理的思路决定了，产业政策和地方政府的政策，波动大、周期短、调整密，是正常的。上文说了，即便产业政策上升到法律，如果没有文件的配合，悬空的概率比较大。所以，已然习惯的我们，还是继续等待下一个文件的出台吧。