经济观察报 记者 宋尧 在国土资源部的压力下，地方政府不得不为此前“透支”的建设“还债”，但“还债”进程并不乐观。

　　本报获悉，国土资源部新近的一项调查结果显示，“城乡周转指标(下称周转指标)”的运作正面临诸多问题，不仅“周转指标”可能存在着借而不还的风险，过去在耕地占补平衡制度运作中的一些问题也可能爆发。

　　所谓“周转指标”，是指在近两年全国建设用地紧张的情况下，国土资源部额外借给各地的建设用地指标，来自于该地区对未来几年建设用地指标的预支。

　　知情人士向本报透露，尽管2009年旨在盘活后备耕地资源的土地复垦项目，在许多地方都大规模上马，但到目前为止，地方政府只是在为预支了建设用地而“还债”，他们的表现还达不到国土部的要求。

　　该人士表示，为了让历年的耕地占补平衡统计数据“显得好看”，某些省份甚至出现数据造假现象。

　　“透支”的风险

　　地方政府之所以能够预支建设用地指标，缘于国土部的一项制度改革。

　　2008年底，国家四万亿经济刺激方案出台之后，为了在满足短期用地需求的同时，能够兼顾长远的用地指标控制，国土资源部推出了一系列的制度创新，其中最为重要的，则是改革后的“用地周转指标”。

　　“到目前为止城乡建设用地周转指标已经下放了三批。”国土资源部中心副主任郧文聚告诉本报，大规模借出“周转指标”是国土部的策略，是为了应对近两年用地压力和许多不可测因素，国土部确定了以做大流量指标应对用地增长压力的策略。

　　据了解，在2009年3月份下发的第一批指标中，便已经达到了15.275万亩，涉及13个省市。今年7月，国务院又批复了10个省市进行“增减挂钩试点”，现有的增减挂钩试点省市增加到24个。

　　与此同时，国土资源部对指标下放程序也开始有所调整。

　　2009年之前，地方政府周转指标的申请还需要地方政府直接向国土资源部上报项目。“一般是在4月份将项目报给省厅，省厅5月份报部，部里10月份报国务院，国务院批准后还要组织资料报省审批，正常情况下一年时间才批得下来。”湖南省株洲市国土资源局一位负责人告诉本报，如果遇到突发情况项目资料未能在5月份之前上报，那整个项目的审批就得顺延到下一年。

　　而从2009年开始，国土资源部将指标直接下发给各个省，由各个省自行分配给项目之后再报批到国土资源部，优化了土地审批效率，但与此同时也增大了指标“归还”的风险。

　　5月底，国土资源部由派驻地方的国家土地督察局牵头，分成9个调研组，对现有的24个增减挂钩试点省份试点工作情况进行了快速调研，结果显示，第一批试点拆旧复垦5.58万亩，约占下达周转指标的80%，目前正在进行中的第二批试点拆旧复垦3.84万亩，约占下达周转指标的33%。

　　“有的地方在部批准试点之外擅自开展‘挂钩’，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。”在6月份的一次专门针对此次调查的部长工作会议上，国土资源部部长徐绍史透露。

　　此外，在国土资源部批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用周转指标，将节余的指标用在中心城市，不利于城乡统筹发展。

　　尽管如此，国土资源部对这项制度创新仍是强调要继续推进。

　　“这是没办法的事情，要保持住宏观经济的发展就一定会造成土地需求的紧张，部里在想办法应对的时候，难免留出新的口子让地方钻空子。”国土部法律中心首席顾问杨重光对记者表示。

　　拿什么还债？

　　按照国土资源部的规定，各地需要在约定的时间内归还被预支的指标，归还的方式则是各区新开垦的耕地面积，从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年。

　　于是，从2009年该制度实施开始，土地复垦项目在许多地方都在大规模上马。

　　“无论是从项目的个数还是总的面积来看，2009年柳州获得的开垦项目实施批复都是历年之最。”广西柳州市的一位土地储备整理中心的中层干部这样告诉记者。这一年，该市新增耕地达到2354多公顷。

　　“除了涉及经费的问题，农垦项目一般由各个省自己批复就可以，不需要直接报到国土资源部。”国土资源部土地院副总工程师邹晓云向本报表示，只是最后用于置换或者归还“周转指标”时，会需要国土资源部的审核。

　　然而，对于这些农垦项目的价值，邹晓云却表示怀疑，“对于真正急需大批建设用地的东部各省，去开发新农垦地基本上是不可完成的任务。而对于中西部各省，新垦土地有多少能成为有价值的耕地？有多少又不会造成对环境的破坏呢？”

　　今年4月，国土资源报发表的一篇文章称，一些地方在农垦过程中通过围湖造田、毁林造田、侵占河床等方式增加耕地，不仅严重破坏生态系统结构和功能，还导致水土流失、土壤沙化、洪涝灾害频繁发生，酿成更大的生态悲剧。

　　而许多新增的耕地也都处于远离城镇、人烟稀少、水热条件差的地区，再加上地块零散、人力耕作强度不够，不仅粮食产量极低，而且还面临着再次撂荒的危险。

　　“国土资源工作极难做到垂直管理。”邹晓云向记者分析，一般而言，实际操作土地流转的政府是市县两级政府，而国土资源部与各省级国土单位基本上不参与到一线的运作和管理当中。而从各级国土工作人员自身的利益来讲，县市一级无疑是与各级地方政府牢牢捆绑在一起的，而省级国土部门也承担着各省来自经济指标的诸多压力，意见也和部里有所分歧，“尽管有土地督察等多项制度，但地方上还是一有机会便寻求在用地上的突破，以提升其各项经济指标”。

　　据了解，2009年国土资源部确定全国新增建设用地计划指标总量为630万亩，比2008年增加了50万亩，实际安排新增用地610万亩，仍比2008年增加30万亩。

　　此外，尽管历年的耕地占补平衡统计数据看上去不错，每年未能实现占补平衡的省份从没有超过10个，在多数年份也完成了占补平衡，但数据作假现象却不容忽视。

　　国土资源部资料显示，2007年度全国建设占用耕地为282.4万亩，补充耕地为293.8万亩，补大于占11.4万亩，名义上实现了占补平衡，但同时进行的违法用地调查中却发现，当年全国共有24.5万亩耕地未经批准而被占用，这个数字远超过了现行统计的占补盈余数目。