相比之前的《城市》,《国有土地上房屋与补偿条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)有很大改进。这种进步,既体现在总体的法律精神上,也体现在具体条文对被征收人利益的保护上。它体现了宪法和物权法的基本精神,体现了征收决策的民主性和公众参与性,体现了补偿标准市场原则的归位,体现了文明征收、文明的原则。
当然,征求意见稿中仍有一些内容和条文,有改进的空间。
如征求意见稿第二十八条第二款规定,被征收人以及与房屋征收决定有关的利害关系人对补偿决定不服,提请行政复议或者行政诉讼期间,不停止补偿决定的执行。但是,在复议、诉讼期间不停止执行,一方面容易造成难以通过事后赔偿来挽救的损失,另一方面,还会形成未经裁判就强制搬迁的事实,对法院依法裁判会造成压力。因此,能否将之改为“行政复议或法律诉讼期间停止执行”,当然,如果有重大公共利益急需先予执行,可以作为例外。
同时,第四十条对因非公共利益需要的房屋也做出了简单规定。这一条款意在对非因公共利益需要的开发建设工作进行规范,以免出现新条例出台后此项工作“无法可依”的困境。但是,这项工作涉及法律关系较为复杂,以如此简单的条款予以规定是十分不妥的。征求意见稿已经改“拆迁”为“搬迁”,若保留第四十条,就会出现“公共利益需要没有拆迁,而非公共利益需要倒有拆迁”的怪现象。同时,第四十条第二款要求建设单位编制拆迁实施方案,报房屋征收管理部门批准,但由于政府不能为非公共利益需要进行房屋征收,人对房屋仍然享有所有权,房屋征收管理部门的批准权力就缺乏合法性基础。
现在进行的拆迁涉及更多的可能正是非公共利益的拆迁,附则中这个条款可能会成为以后使用频率最高的,还是慎重为宜。能否对非公共利益需要情况下的房屋转移、土地开发利用单独立法加以规定呢?
尽管细节上还有斟酌和进一步完善的空间,但是从2009年12月7日我们给全国人大常委会写信提出审查建议,到现在新条例公开征求意见,应该说,这期间的效率是很高的。作为这一过程的参与者和见证者,为此感到欣喜。也希望社会公众能够积极地参与意见征集,对条例提出更有建设性的建议和意见,推动条例的最终公布和实施。
(北京大学法学院副院长、教授 沈岿)
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