【摘要】近年来，在各类土地诉讼案件中，因为征地协议而引发的纠纷呈逐年上升的态势，这一现象已引起政府和律师界的高度重视。一方面由于此类案件关系到农民的切身利益，有时诉讼结果直接影响到当地的社会稳定；另一方面，
近年来，在各类土地诉讼案件中，因为征地协议而引发的纠纷呈逐年上升的态势，这一现象已引起政府和律师界的高度重视。一方面由于此类案件关系到农民的切身利益，有时诉讼结果直接影响到当地的社会稳定；另一方面，该类案件的标的数额通常都比较大，影响力也很大，所以承办律师的业务水平甚至其所在律师事务所的知名度受到了更多人的关注。因此，律师在办理此类案件时要尤为慎重。从业务上来讲，作为主办律师，不仅要熟悉有关土地的法律条文，更要深刻领会法以及各种诉讼法的立法精神，做到在诉讼中游刃有余，而认清协议的法律属性及相关纠纷的最佳救济途径，就成为律师办理此类案件首先要解决的基本问题。

　　在现实中，法律界对土地征用协议的法律属性及相关纠纷的救济途径存在着不同的认识：一种观点认为，协议实质上属于民事协议，因此基于土地补偿协议发生的纠纷应通过民事诉讼来解决；另一种观点认为，政府与农村集体经济组织签订和履行土地补偿协议是一种具体行政行为，因此发生纠纷后应通过行政诉讼来解决；还有一种观点认为，虽然政府与农村集体经济组织签订和履行土地补偿协议是一种具体行政行为，但相关纠纷完全可以通过民事诉讼来解决。以上各种观点都有一定的道理，但本人更倾向于第二种观点，下面本人仅谈一点自己的看法，并与诸位商榷。

　　一、土地补偿协议是政府具体行政行为的表现形式，是整个土地征用行为不可分割的一部分，属于行政合同的一种。

　　欲论证土地补偿协议的法律属性，首先应当探究土地补偿协议产生的原因或基础，因此有必要分析我国当前的基本土地管理制度。中华人民共和国土地管理法明确规定，我国实行的是土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众的集体土地所有制。全民所有制即土地归国家所有，由国务院代表国家行使所有权；农民集体所有所有制即农村土地由村集体经济组织或村民委员会经营管理。土地管理法同时还明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。由此可见，我国目前的土地管理制度具有以下三个特点：第一，土地的所有权和所权人由法律直接规定而不由市场交易决定，任何主体都不能通过民间协议的方式对土地所有权进行约定或处分；第二、土地所有权禁止交易，国家为了公共利益的需要必要时可以依照法律规定对集体土地实行征用并给予补偿。第三，土地所有权只能单向流动，即只能是政府征用农村集体土地为国家所有，而不能相反。由此可见，土地征用虽然在最终结果上使土地所有权在不同的主体之间发生了变动，而且同时还有相应的金钱补偿在进行，但是，由于土地征用并不是平等主体之间的等价交换，因此不属于民事行为，更不能用民事法律来调整。这是因为：

　　1、土地征用协议的内容体现的主要是国家意志，而不是双方当事人的意思表示。首先，政府在土地补偿协议的履行上处于主导地位，不仅享有土地补偿费用数额的最终决定权，而且享有土地补偿费使用状况的监督权以及土地补偿协议的单方变更权和解除权，而所有这些都是行政合同当中行政机关享有的行政优益权的表现，而在民事协议中，政府是不可能享有行政优益权的。其次，在民事协议当中，民事主体对标的物的所有权有享有自由处分的权利，有权自行决定是否转让标的物的所有权；而在土地补偿协议当中，作为被征用方的农村集体经济组织必须放弃被转让土地的所有权，同时政府必须接受该土地的所有权，双方都是不自由的；又比如，对于土地补偿费政府必须支付，而农村集体经济组织也必须接受，如此等等。所有这些不自由都是因为土地补偿协议是一种行政合同，政府只能依据这份行政合同的规定履行自己的行政职能，而农村集体经济组织只能作为行政相对人服从政府的行政管理。由此可见，土地补偿协议的内容和目的是为了实现国家的土地管理目标，而不是体现协议双方的自主意思，因此，其属于政府行政行为的表现形式，是一种行政合同。