从理论上看，国有控股公司可以采取国有独资公司、有限责任公司、股份有限公司的形式，但是作为国有资产管理中的中间环节，通常国有控股公司都采取的是国有独资公司的法律形式。因此国有独资公司中国家是唯一的股东，现在中央和地方的国有资产管理委员会实际享有国家股东的权利履行国家股东的义务。但是目前国有控股公司的股权结构是否是最优的制度安排是值得讨论的问题。目前上海等地的国有控股公司一般是由各政府专业管理部门和行业行政性公司改组而来的，因此在行政部门为其前身的国有控股公司中，其企业的性质还不明显，更没有可能允许其他非国有资本参股国有控股公司。国有控股公司作为企业运营，股权的多元化当然是十分有利的，因为国家作为股东有许多缺陷，4相反如果其他非国有股东能够参与国有控股公司的治理，其监督积极性及监督效率将远远大于国家股东。但问题是各地地方政府都授权国有控股公司代表政府持有企业的国有资产产权，对所有投资的企业国有资本的收益进行管理，运用国有资产收益进行再投资。如果允许非国有股东参股国有控股公司，将会导致国有企业的产权关系的混乱，因为国有控股公司包含多个股东，那么它在参与其参股企业运营中就应该考虑其他股东的利益，而不仅仅是国家股东的利益，这实际上就意味着在其他股东参股的情况下，国有控股公司已经不适合作为国家股东的代表。因此笔者认为国有控股公司仍坚持国有独资的形式。而且其他股东如果要参与国家控股或参股企业的运营完全可以通过参股国有控股公司所控股公司的形式进行。

　　目前我国的国有控股公司有许多是混合式控股公司，也就是其本身仍然从事生产经营活动。笔者认为这种结构有许多不利之处：首先，混合性控股公司规模庞大，经营效率必然受到影响，而且容易形成垄断;其次，从上文的分析看出，混合性控股公司从事的生产经营业务如果需要引入其他非国有股东，不适合对控股公司直接参股的形式进行，而应该把代表国家行使国有股权的职能和生产经营活动进行分离。因此笔者认为将来组建的国有控股公司主要应该采用纯粹控股公司的形式，而且应该以国有独资公司的法律形式。

　　国有控股公司作为企业性质的法人，其唯一的股东就是国家，但目前实际代表国家行使股权的行政机关是中央和地方的国有资产管理委员会。国家作为股东虽然是有其特殊性，但是其仍须依照《中华人民共和国公司法》规定享有权利、承担义务，不得违反法律侵犯国有控股公司的权利。如依照《公司法》第六十九条第一款规定：“国有独资公司设经理，由董事会聘任或者解聘。经理依照本法第五十条规定行使职权。”但是实践中一些国有控股公司的经理、副经理由国有资产管理部门聘请，这些做法显然违反了公司法的规定。而且国有控股公司的通过控股或参股的形式运营国有资产，其作为国有资产股东的代表国家行使股东权利，国有资产管理部门在授权其相关权利以后，一般情况下不得干涉其行使权利的行为。更不能直接干涉、甚至命令其参股或控股企业。国有控股公司是其参股或控股公司的股东，两者之间的关系应该受《公司法》的调整，也应该依照《公司法》的规定行使其权利，不能直接干预参股或控股企业的日常经营活动，但是为了保证国家作为股东的权利和国有资产保值增值，其也必须积极参与被参股控股公司的运营，如通过任命公司董事、监视、通过董事会聘请公司经理等方式，使国家股东的权利得以实现。