新《保险法》第91条第1款规定,破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后,按照下列顺序清偿:(1)所欠职工工资和医疗、伤残补助、抚恤费用,所欠应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用,以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金;(2)赔偿或者给付保险金;(3)保险公司欠缴的除第1项规定以外的社会保险费用和所欠税款;(4)普通破产债权。
与原《保险法》第89条第1款规定相比较,可知新《保险法》(2009)对破产债务清偿顺序规定得更加细致全面。实际上,这一条款吸收了《企业破产法》的最新立法成果,除赋予保险金债权以优先权外,其他内容与《企业破产法》第113条的内容几无二致。
但即使作了这些改进之后,新《保险法》第91条第1款所规定的破产清偿顺序还是存在一些不足,兹简述如下:
其一,该条仅适用于保险公司破产程序,对于保险公司行政清算程序没有足够的约束力。但就法理而言,同种行业同等性质的公司在结束运营之际,对债务的清偿理应遵循同样的规则,如此才合正义之道,亦合公众之预期。但现行《保险法》对此未置一眼,极可能导致不同的保险公司因适用司法程序或行政程序的不同而在债务清偿顺位上存在重大差异。事实上,在我国金融机构的行政清算程序中,确实存在债务清偿顺序各各相异的情形,使得债务清偿工作的实施不尽一致,容易引起相关利害关系人和社会公众的非议,也不利于防范清偿债务中的道德风险。[2]有鉴于此,笔者认为,《保险法》修订中应尽可能将破产债务清偿顺序与行政清算债务清偿顺序统一起来,避免法律适用上的混乱。
其二,该条第1款第2项所言“赔偿或者给付保险金”,不足以完全涵盖保单持有人及其他利害关系人基于保险合同所享有的利益。这涉及到立法理念和立法技术两方面的问题。就立法理念而言,法律应向民众施以平等保护,法律关系相同,则权利义务相同。从保险法的立法宗旨来说,处于保险合同法律关系中的当事人,其权利应获得同等保护,因此保险合同项下的权利均应享有同等优先受偿权,这种权利不仅包括保险金请求权,还包括保险费返还请求权、保单现金价值返还请求权等。[3]
而在立法技术层面,诸如“赔偿或者给付保险金”这样的表述显然并不足以覆盖上述各项请求权。这类立法语言有债务和债权两种表述方式可以选择。国际保险监管文件大多采用“保险债务”的提法。如英国《2004年保险人(重整和清算)规则》第1条规定,保险债务是指根据保险合同,英国保险人对保单持有人或任何有直接请求权的第三人所承担的或将要承担的债务,还包括返还任何与保险合同(不论该保险合同是否已经成立)有关的已付保险费的债务。再如欧盟《保险业重整和清算指令》第2条将保险债务定义为“保险合同或者欧盟79/267/EEC指令第1(2)条和第1(3)条规定的交易所产生的,保险人对被保险人、保单持有人、受益人或任何享有直接请求权的受害人所负的债务,包括保险人在债务的某些条件尚未确定时为上述主体预留资金的债务”。由于保险合同或交易没有成立或撤销而产生的保险人返还保险费的债务也被视为保险债务。[4]
但从我国立法惯例来看,调整破产债务清偿问题的法律规范通常是从债权的角度来排列清偿顺序,为了在准确体现立法意旨的同时兼顾立法文件的系统性和一致性,笔者建议在以后的立法修订工作中将前述“赔偿或者给付保险金”的用语进一步充实为“赔偿或者给付保险金、返还保险费或保单现金价值,以及清偿其他保险合同项下的债权”。
虽然我国目前尚未出现保险公司破产事件,但银行业和证券业处置问题金融机构的丰富经验表明,建立合理有序的金融机构破产清算制度对于强化市场规范运作、促进市场健康发展是大有裨益的,而切实维护广大金融业务债权人的合法权益则是确保问题金融机构平稳退出市场的关键所在。
以保护保单持有人的合法权益为中心构建起完备的保险公司破产清算制度,既可应对挟暗潮而来的世界性金融危机,亦有助于建立长效的市场机制。新近出台的新《保险法》为发挥专项资金效用保障保单持有人利益提供了坚实的制度保障,业界正可以此为基础加强对公众认识的引导,以善加利用破产清算制度促进保险业的市场化运作,同时亦应通过实践经验的积累和总结进一步充实和完善保险法制度条文。
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