二、金融资产管理公司的法律地位

　　(一) 各国处理银行不良资产的方式借鉴

　　世界上大多数国家是在接管银行或者银行破产后进行不良资产处理的5.各个国家的金融资产管理公司，都是先由国会进行立法，在完成立法程序、制定有明确的法律框架之后再成立公司进行运作。而我国的做法正好相反，是先把四家金融资产管理公司成立起来，然后再考虑由国务院颁布《条例》和由全国人大进行金融资产管理公司特别立法的问题。 美国1989年成立整理信托公司(Resolution Trust Corporation ，简称RTC)，制定了一整套的法律框架，使其能很快接管不良资产。其宗旨是接管和处理破产的储贷协会的资产和负债，将其资产以尽可能高的价格出售，所得到的资金用于偿付其存款人。整理信托公司可以限制被接管的储贷机构的下列经营活动：资产的增长情况;资产的购置;利率的确定;信贷政策标准和资本标准。为了使外界监督，整理信托公司还建立了定期信息披露制度，定期向国会、整理信托公司监督委员会委员和公众提交反映其运营情况的报告。此外，美国还设立了联邦储贷保险公司重组基金负责接管并处理或者偿付联邦储贷保险公司的资产和负债;成立债务重整融资公司作为美国政府设立的半官方机构，负责筹集资金支持整理信托公司的运作。6 波兰为确保银行不良计划的实施，早在1992年就在9家国有银行内部建立“不良资产处理部”，在银行内部推行“好银行/坏银行”模式，并立法确定重组计划，形成规范企业与银行重组过程的法律体系。波兰通过《银行法》、《会计法》和《破产法》，为银行不良资产重组扫清了道路。1993年2月3日政府提出的“企业与银行财务重组法”获得议会通过，将重组计划付诸法律。根据这些法律，银行在企业和代表债权人谈判中被赋予准司法权，银行在外和债务人(企业)达成的重组协议具有最终效力，法院不能再予否定等等。波兰采取银行不良资产管理与企业债务重组结合起来，并进行民营化改革等，取得比较好的效果。 总结各国银行业处理不良资产的经验和教训，主要的有：(1)不良资产的处理要及时。如果对不良资产处理不及时，则会造成不良资产继续增加，破产机构数量增多，资金耗费扩大，影响经济复苏。(2)不良资产的处理要采取成本最小化的措施。无论是对银行不良资产的国有化、破产、合并还是立刻拍卖或待机销售，都涉及到了如何处理不良资产成本最小化的问题。(3)不良资产的处理要求依靠市场化的手段。坚决的抵制政府的“拉郎配”，应该以需求为指导，以市场定价为基础。(4)政府在不良资产处理中有重要的地位，但是必须依法参与，不能搞行政手段。(5)对不良资产处理的整个过程和处理方法应该定期披露，避免再次发生道德风险。7

　　(二)我国金融资产管理公司的法律地位 　　《金融资产管理公司条例》中规定：“金融资产管理公司，是经国务院决定设立的收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的国有独资非银行金融机构。”金融资产管理公司的为人民币100万元，由财政部核拨。从以上规定中，我们应该明确其属于经济法主体中的特殊企业形态。因为经济法主体包括“公有制及其主导的经济组织的地位及其内外部组织关系的国有企业法、合作制暨集体所有制组织法、、中央银行法、政策性经营或兼有公共管理职能的公司等特殊企业法特殊经济组织法，以及经济性行业组织法”。8同时在条例中将其定义为“国有独资的非银行金融机构”，主要依据的标准是：第一，金融资产管理公司是经过法定程序设立的经营金融业务的金融机构;第二，金融资产管理公司没有冠以“银行”的名称。9

　　根据经济法主体制度责任“宜特则特”的原则，应该对金融资产管理公司采取单独立法的模式，也就是要单独制订高层次的《金融资产管理公司法》。10

　　三、金融资产管理公司的运作

　　(一) 金融资产管理中的问题 经过两年的金融资产管理公司的实践，目前表现出来的问题主要有：

　　1、金融资产管理公司的特殊法律地位没有有效体现。我国设立金融资产管理公司的主要任务是为了依法收购国有银行不良贷款，管理和处置因为收购不良贷款形成的资产。这项工作从实际意义上讲，是将商业银行追查历史形成的不良贷款的职能专业化，专门由金融资产管理公司负责。但是根据金融资产管理公司的法律地位来看，其是非银行金融机构，在法律地位上并没有优越于商业银行，在经验上还不如商业银行熟悉，这就给金融资产管理公司的业务带来了一定的麻烦。同时由于没有相配套的法律规定，金融资产管理公司只能是“摸着石头过河”，容易造成实践中的失误。

　　2、对金融资产管理公司的管理没有落实到实处。虽然对金融资产管理公司的管理法规规定既有外部管理，又有内部管理，但是应该落实到实处。目前在外部管理上，《条例》第四条规定财政部、人民银行、证监委根据各自的法定职责对金融资产管理公司实施监督管理，看上去规定地非常合理。但是由于将金融资产管理公司单独设立，没有明确的主管部门，则各个部门之间会产生推诿现象，因为谁都知道由于历史形成的不良贷款的追偿是非常困难的，而且要运营这些国有资产也是有很大难度的，各个部门都没有管理的意思，因此在管理上会形成一定的盲区。而商业银行方面，由于金融资产管理公司对不良资产的收购，其自然认为银行内部不良资产已经大大减少，而不会再关心金融资产管理公司如何运作的问题。在内部管理上，由于金融资产管理公司的实践在我国还是刚刚开始，缺乏相应配套的法规和实践的经验，同时由于历史上形成的不良资产数额巨大，债务人数多，而相对来讲金融资产管理公司内部人员配备不足，导致其无法及时针对债务人逃废行为进行追查，也有可能造成业务上的损失。

　　同时在我国金融行业中，实行的是严格分业经营模式。但是在金融资产管理公司的业务范围上，存在着债务追偿、资产重组、推荐上市、发行金融债券、向金融机构借款等多项工作，属于银行、证券等行业混业的情况，因此在我国的实践中会带来法律法规规定上的冲突，也影响金融资产管理公司的正常运营。

　　(3)我国相关法律规定不配套。尽管国务院出台了《金融资产管理公司条例》，在立法层次上属于法规，但是和国外相关立法层次比较还是低了。同时金融资产管理公司的业务中涉及到了《公司法》、《证券法》等部门，特别是我国《破产法》中的规定不能够很好的与现实契合。我国现有的《破产法》规定适用于全民所有制企业，而对于大部分金融资产管理公司追偿的对象来讲不适用。而且在中国，有的小型企业还利用企业破产逃避银行债务，或以各种非法手段，不偿还银行的金融债务，从中不当得利。同时我国没有《破产法》中没有金融机构破产的规定，造成不良资产不断积压。为此，中国人民银行副行长吴晓灵指出：“目前金融体制改革关键的一点是要提高金融机构的效率，毕竟金融机构的生生死死、新陈代谢是一个必然规律，如果没有一个健全稳定的金融破产法，就无法按照市场的原则让效益低下的金融机构稳定退出。”11由此看来，制订相应的金融破产法也应该是金融体制改革中的一项内容。