正是因为标底具有预先的性质，在我国，且尤其如此，那么，在国家作为投资主体的项目上是否让招标人拥有制作标底与否的决定权就应该分别待之。律师以为，此类项目的国内招标则应强制规定制作标底，国际招标则不必。理由如下：

1、与国内通常制作标底相反，国外的招投标往往不制作标底，即便制作，也是采取一种淡化标底的态度，实行量价分离。国际上通用的FIDIC合同条款的招投标就是如此。在国家作为投资主体的项目的国际招标上，让招标人拥有是否制作标底的决定权，有利于我国的建筑市场与国际接轨。

2、前述，《招标投标法》具有双重职能：

⑴规范建筑市场以减少交易成本；

⑵遏制承发包中的非法交易行为。

事实上，这两种职能即便不是鱼与熊掌不可兼得，也有相互抵触的意味。因为要遏制，就得增加监管环节，而这就有可能增加交易成本。从目前建筑市场的实际情况看，在国家作为投资主体的项目的招投标中，国内招标当以后者为重，强制规定制作标底，让前述标底自我约束的性质与《招标投标法》自我约束的实质统一起来；而国际招标当以前者为重，让标底自我约束的性质与企业信誉尽可能两相协调。

3、标底预先承诺的性质在国内外的程度不同，这种不同与已有的国内外建筑业中的交易习惯也是相适应的。比如，以FIDIC合同条款为例，其《土木工程施工合同条件》（第四版1988年修订本）第5.2款规定合同的构成文件中就并无招标书；而我国适用多年的《建设工程施工合同》（GF-91-0201）第2 条明确规定招标文件是合同的组成部分。（《建设工程施工合同》（GF-1999-0201）关于合同的组成已向FIDIC靠拢。

但关于招标文件是否应是合同的组成部分，在建筑界也不是没有争议-我们不能简单地视这种争议为建筑界不懂法律。）招标文件是否作为合同的组成部分在国内外是有别的，这与标底预先承诺的性质在国内应强在国外较弱的印照绝不是简单的巧合，而是理论与实践互动的必然。反过来，在国家作为投资主体的项目的招标上，于国内国际对标底作不同的对待，也应该是国内外建筑业中不同交易习惯的要求。