目前,《环境保护法》在立法目的的确立、适用范围的确定、立法体例的安排、管理体制的设置、基本原则的创设、基本制度的构建、法律责任的构成和实现等方面,已经出现适用缺位和不到位的问题。《环境保护法》的修订涉及若干重大理论和实践问题,本文从以下方面予以探讨。
一、明确立法地位:应由全国人民代表大会通过
当前,环境单行法制定或修订的频率趋缓,环境立法之间在管理体制、制度和机制等方面的协调工作日趋完善,国外可供借鉴和参考的规律性成熟经验也比较多。因此,目前重新修订环境基本法的条件已经成熟了。
我国目前施行的《环境保护法》是由第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于1989年12月26日通过的。环境基本法属于国家的基本法律,在我国应由全国人民代表大会通过。如果《环境保护法》改由全国人民代表大会通过,那么它就应依据《立法法》的规定,指导和协调其他环境法律、法规和规章的制定与实施。这种基本法加专门环境立法的模式在日本、俄罗斯、匈牙利等国取得了成功,也与我国刑法、民法和诉讼法等主流部门法的立法模式基本一致。
作为全国人大通过的立法,它应以《宪法》为依据,在总则部分明确指出我国环境保护的基本价值理念和目标,宣告国际、国内环境保护与国际合作的政策,赋予有关国家机关环境保护职责,确立公民的基本环境权利和义务,充分肯定和发挥公众参与的作用。在分则部分,即各专门环境立法的编纂之中,应对市场经济条件下的环境保护问题做出全面的规定。
如果修改后的《环境保护法》仍由全国人大常委会通过,那么修改后的《环境保护法》应建立区别于各单行环境法律专门调整机制的综合性调整机制。它的角色应定位为以下4个方面:一是确立科学发展观的法律地位和实现途径;二是采取综合调整的方法,如综合决策和区域化、整体化、全面化的调整机制;三是协调各单行环境法律的制定、修订和实施,解决它们之间的冲突;四是弥补各单行环境法律、法规和规章在光污染与振动污染的控制、环境规划、许可证、环境调查、综合决策、环境市场准入与运行、环境信息、风险预防、环境应急、污染纠纷处理等方面的适用空白问题。
二、立法体例的设计
参考我国基本法律和国外环境基本法律的立法体例,修订后的《环境保护法》的立法体例可以安排为:
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