【摘　要】

　　人类生活需要安全充沛的能源和舒适美好的环境，石油和天然气作为最重要的能源之一，与环境有着十分密切的关系，石油与环境已经成为能源、环境问题的重要部分。国际能源署《世界能源展望2006》[②]认为世界正面临着两种能源威胁：一种是无法以能承受的价格获得充足可靠的能源供应;另一种是由于过度消耗能源而导致的环境损害。所以石油工业在为我国经济发展做出重大贡献的同时，也对环境造成了很大压力，石油领域的环境保护就显得尤为重要，这也是实施可持续发展战略和落实科学发展观的必然要求。而在诸多保护手段中，最为重要的一种便是国家运用行政权力承担起环境保护的社会责任，如何贯彻好“战略环评[③]”政策，通过立法、运用行政指导、行政许可、宏观经济调控等多种手段对石油工业的环保采取事前预防和事后救济的综合管制方式。本文试对这一领域做一初步探讨。

　　【关键词】 石油工业污染 环境保护 立法 行政规制

　　一 石油污染事故频发

　　石油工业企业在生产过程中，不可避免地会带来不同程度的环境污染，石油工业环境污染总量大，环境污染环节多，污染类型复杂，污染影响严重等特点决定其给周边居民造成身体健康的损害和财产的损失非常巨大。

　　2006年1月，国家海洋局发布了《2005年中国海洋灾害公报》[④]，2005年统计的溢油事件为16起，相当于2002—2004年统计的溢油事件数量的总和。根据石油与环境网络的不完全统计，2006年有报道的石油泄漏事故也在10次以上。

　　二 我国对石油工业环境保护的法律管制

　　针对我国的立法现状以及石油工业所造成的环境污染问题，作为公共利益代表的政府部门应当发挥重要的行政职能。环境行政权[⑤]作为公权力的一种，指国家行政机关依法在环境资源管理以及环境监督上享有的以保障环境公益为目的的权力。一旦出现石油勘探开发、炼制、贮运中的油井泥浆、废气、废水等污染，环境在短期内难以进行有效的处理，甚至造成生态环境的恶性循环，并且环境污染治理的成本远远高于短期的社会效益。由此，石油工业环境保护应践行预防为主、防治结合、综合治理的原则，以防患于未然，将损失限制在最低程度内。

　　(一) 法律、法规和制度规范不断完善，约束和监管力度增大

　　随着中国法律法规体系的不断健全和完善，对能源等方面的的约束和监管力度也在增大。在2006年，一系列相关法律法规出台并实施[⑥]。

　　1.在环境保护方面，2006年3月1日，《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》开始实施。2006年10月6日发布了《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》。

　　2.在环境保护处罚方面，2006年2月20日，《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》公布施行。近年来，随着国家对环境保护违法违纪行为查处力度的加大，中国石油企业也逐步建立了责任问责制。

　　3.在安全方面，2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。2006年5月1日起施行了新的《海洋石油安全生产规定》。2006年8月10日，国家安全监管总局发布了《关于陆上石油天然气建设项目安全设施设计审查与竣工验收有关事项的通知》。

　　4.在新能源方面，2006年1月1日，中国正式实施《可再生能源法》。发改委2006年1月印发了《可再生能源发电有关管理规定》和《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》。

　　5.在节能和提高能源效率方面，2006年8月出台了《国务院关于加强节能工作的决定》。国家发改委还将制定《节约石油管理办法》。《节能中长期专项规划》在2005年公布。

　　(二) 政府职能部门对石油工业环境污染的规制

　　环境保护是实现石油工业可持续发展的必然选择。对此国家给与了高度重视，体现了以人为本的全面、协调、可持续的发展观。从政府依法行政的角度看，政府应从以下几个方面予以规制:

　　1. 建立石油工业污染排放物排放权许可证制度与现场勘验制度

　　环境行政机关应严格按照有关环境法规、政策以及石油工业的环保标准，审查上游产业与下游产业的环保能力[⑦]，包括环保设备是否齐全、环保技术是否达到国家、行业的标准。

　　2. 建立科学的环境管理体系，对石油工业企业进行行政指导

　　环境行政部门应广泛征求石油行业有关专家、企业高官及高级技术人员的建议，对相关政策的制定境行可行性报告论证，采取调研、听证会等形式公开征询各界人士的建议，实现在公共选择基础上的集体决策。这是由环境保护较强的技术型因素所决定的。此外，政府应建议企业推行健康、安全与环境(HSE)管理体系[⑧]，依照HSE-MS和ISO14000标准[⑨]的管理理念，建立与国际环保管理接轨的现代石油企业管理体系，进而实现石油企业的环境自律。再者，企业应加大对污染物回收利用技术的资金投入，推行“清洁生产”，创建“清洁无害化”矿区。

　　3. 坚持“三同时”方针，大力推行“清洁生产”制度

　　“三同时”制度为我国所首创，体现了可持续发展的理念[⑩]。根据当地石油企业的环保技术水平，确定区域污染物的排放总量，并根据排放总量的消减计划，向企业分配各自的排污总量额度，从而对石化企业的排污进行“总量控制”。企业依法可以从政府获得相关的信息、资料与资金、技术援助，实行环境审计制度、环境体系认证制度以及严重污染环境的落后生产工艺、技术、设备体系认证制度。

　　4. 环境行政责任

　　环境行政责任[11]是指环境行政法律关系的主体由于违反环境行政法律规范或不履行环境法律义务而依法应当承担的环境行政法律后果。环境行政责任的主体包括行政主体与行政相对人。前者主要涉及环境行政机关的行政不作为、越权作出非法的行政处罚决定、程序违法、滥用职权等行政违法行为。我国环境法规定了后者的行政责任，其构成要件为：企业实施了违反环境行政法规的违法行为;主观上具有故意或过失;其行为造成了周边环境的污染;违法行为与污染之间具有因果关系。

　　四 对我国石油工业环境保护的完善

　　1.为了进一步提高可执行法律的权威性，有效引导石油勘探开发企业从事石油生产过程的环境保护工作，国家可在现有立法成熟条件下,制定一部全国性的陆上石油勘探开发环境保护条例[12]，亦或是出台一部有关石油工业的基本法，以统一该行业的立法。