内容摘要：政治体制和社会管理体制的缺陷是农民工问题的根本原因，现行法律的缺陷也大大加重了农民工问题。对于农民工问题的解决，可分为长期任务和近期任务。长期任务，也可以说是根本任务，在于改革政治体制和社会管理体制，具体而言，就是逐渐改变在我国实行了几千年的行政集权体制，加强地方自治，把各级地方政府打造成真正意义上的人民政府；逐步废除城乡二元化管理体制，实行城乡一体化管理；逐步废除户口管理制度，实现人口的自由迁徙。近期任务则是加快等相关法律的修改，加大对农民工等劳动者的保护力度。

　　关键词：劳动法；；劳动法的修改；农民工权益

　　2005年10月28日，国务院审议并通过了《中华人民共和国劳动法草案》，对现行的《劳动法》进行了重大的修改，很快该草案将会提交全国人大常委会审议（现已提交审议——笔者注）。现行的《中华人民共和国劳动法》是1994年7月5日第八届全国人民代表大会第八次会议通过的，11年过后，（现已12年——笔者注）。该法在很多方面的缺陷逐渐地凸显出来，其中最突出的问题就是严重忽略了农民工的利益。

　　农民工是伴随着中国的改革开放逐渐发展壮大起来的一个特殊的社会群体，对我国经济的高速发展做出了巨大的贡献。但遗憾的是，农民工的整体生存状况令人寒心，此伏彼起的煤矿事故中，死亡的是农民工；各种工矿中，得尘肺病的是农民工；辛辛苦苦，一年到头，拿不到工资的是农民工。这些问题，在我国已经成为严重的社会问题。欠债还钱，这本是一个很简单的法律纠纷，可是在我国竟然需要总理出面为农民工讨工资，这说明在我们国家，法律对农民工权益的保护程度值得反思。他们只有在无法通过正常的法律途径获得救济时，才会向总理求救，寄希望于用政治的手段来解决，有的甚至采取更激烈的方式来解决。

　　一、农民工问题产生的原因

　　可以严厉一点地说，在我们国家，农民工的生活是游离于法律之外的，他们的利益是不受法律保护的。而之所以会造成这种结果，有两方面的原因特别值得检讨。

　　（一） 政治体制和社会管理体制的缺陷是农民工问题的根本原因

　　我国的政治体制缺乏民主性，尤其是各级地方政府。从宪法的角度看，我国是属于行政集权型的国家。行政集权的典型特征就是上下级政府之间是领导与被领导的关系，上级领导下级，下级服从上级。而为了确保这种集权能够成功，进而必然要求：各级地方政府的权力来源于上级政府的授予，而不是来源于宪法；地方各级官员的命运掌握在上级领导的手里，而不是掌握在人民的手里。当我们看一看我国当今最丑恶的现象——官煤勾结，我们就不难知道：不需要对人民负责任的官员们，他们会在乎人民的利益的吗！更何况是农民工呢！他们只需要哄好上级领导就可以了。在当今世界，属于行政集权型的国家已经很少了，究其根源，则在于行政集权体制从根本上来讲是违反宪政构造原理的。宪政构造的原理是民主，不是专制；是自治，不是集权。行政集权体制是我国各种政治丑恶现象的总根源，农民工问题也不例外。行政集权体制导致官僚主义、形式主义；导致官商勾结；导致社会弱势群体利益整体被漠视。农民工只是这种体制的牺牲品之一。

　　在农民工所可能遭遇的种种问题中，有些问题是劳动法有明确规定的，如劳动法明确规定用人单位应与劳动者签订书面劳动合同；用人单位必须确保劳动安全卫生；用人单位必须为劳动者购买社会保险；严禁用人用人单位克扣拖欠劳动者的工资等。遗憾的是，在现实生活中，农民工的遭遇与法律的规定恰恰相反，是普遍性的劳动条件恶劣、普遍性的没有社会保险、普遍性的没有书面劳动合同、普遍性的被克扣。对于这些问题的出现，应该说主要不是立法的问题，而是执法体制的问题。相信行政执法部门对于现实生活中农民工的境遇不可能不清楚，可是既然清楚，为什么又不解决问题呢？原因恐怕在于政府官员们没有解决问题所需要的内在动力和足够的外部压力。这就是行政集权制的弊端。行政集权制必然会使得整个行政系统逐渐地失去动力与活力，逐渐地走向官僚主义、形式主义，逐渐地走向死亡。

　　除行政集权体制外，城乡二元体制、户口制度、地区利益的驱使也是产生农民工问题的重要原因。

　　（二）现行法律的缺陷大大加重了农民工问题。

　　农民工权益的保护，需要以劳动法为基础的整个法律体系综合发挥作用，如宪法、行政法、劳动法、民法、刑法、诉讼法、仲裁法等。但遗憾的是我国现行法律对农民工权益的保护存在许多不足，其中最严重的有两：

　　一是对违法者惩处的力度严重不够。根据我国现行的法律，违法的用人单位几乎不需要为自己的违法行为多付出什么代价，充其量只是没占到便宜而已。这样的法律岂不是在鼓励人们违法！就我国频发的矿难事故而言，很多老板明知有巨大的安全隐患，还要求农民工下矿作业，结果动辄死亡上百人。这不是故意杀人是什么！可是，根据《刑法》第135条的规定，这不是故意杀人罪，这是重大安全生产事故罪。犯该罪的，“对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑”。这样的法律好像是犯罪分子自己为自己预定的！这样的法律能遏制犯罪吗？（值得高兴的是，该条款现已被局部修改——笔者注）

　　二是对劳动者权利的救济形同虚设。根据劳动法的规定，用人单位和劳动者之间发生的劳动纠纷，必须在60天内申请劳动仲裁，对仲裁裁决不服的，只能在15天内向法院起诉。当然，对于法院一审判决不服的，可以上诉。对农民工来说，这样的法律是不人道的！农民工不是法律专家，他很难知道这些法律规定的具体期限；农民工不是资本家，他没钱请法律顾问；农民工不是有闲阶级，他没时间陪资本家打官司。让一个法盲背井离乡为了一丁点工钱（但对农民工来说却是命根子）与一个强大的对手打一场旷日持久的官司，这样的法律人道吗？可这就是我们的法律。

　　总之，农民工问题的产生，从根本上讲，是由于我国在改革开放的过程中，政治体制改革和社会管理体制的改革滞后于经济发展的需要所导致的，我国传统的行政集权体制、城乡二元体制、户口制度等政治体制和社会管理体制是导致农民工问题的根本原因。此外，我国法律制度的缺陷大大加剧了农民工问题。

　　二、劳动法的修改与农民工权益的保护

　　对于农民工问题的解决，可分为长期任务和近期任务。长期任务，也可以说是根本任务，在于改革政治体制和社会管理体制，具体而言，就是逐渐改变在我国实行了几千年的行政集权体制，加强地方自治，把各级地方政府打造成真正意义上的人民政府；逐步废除城乡二元化管理体制，实行城乡一体化管理；逐步废除户口管理制度，实现人口的自由迁徙。近期任务则是加快劳动法等相关法律的修改，加大对农民工等劳动者的保护力度，具体为：

　　（一）劳动法应加大对违法用人单位的惩罚力度

　　首先，对于用人单位利用自己的优势地位，恶意损害劳动者的行为，如克扣拖欠工资、拒绝为劳动者提供社会保险、提供的劳动条件不安全致使劳动者受到伤害等等，劳动法除规定劳动者有权要求赔偿实际所受到的损失外，还应对违法的用人单位课以高额的惩罚性损害赔偿金。

　　其次，针对现实中普遍存在的用人单位故意不与劳动者签订书面合同的做法，劳动法应明确规定签订书面劳动合同是用人单位的义务。对于不签订书面劳动合同的用人单位，一方面要给予严厉的行政处罚，另一方面，在用人单位与劳动者发生纠纷时，应作出对用人单位不利的推定。

　　再次，针对用人单位的故意违法行为，对单位本身和直接责任人员都要加大行政处罚的力度，丝毫不能手软。现行劳动法在这方面做得很不够，对于用人单位的很多违法行为，行政执法部门缺乏有威慑力的惩处手段。例如，对于用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者延长工资报酬、低于当地标准支付劳动者工资、解除劳动合同后，未依照劳动法规定给予劳动者经济补偿等违法行为，根据劳动法第91条规定，行政执法部门只能责令用人单位支付劳动者的工资报酬、经济补偿，没有规定任何的行政处罚措施。

　　最后，利用修改劳动法的机会，对刑法的部分条款进行修改，尤其是要对刑法第134条、135条进行修改，要降低犯罪构成标准，将重大安全生产事故罪由结果犯改为危险犯，即只要用人单位存在重大的安全生产隐患，经有关部门提出后仍不采取有效整改措施的，就构成犯罪，不需要像现行刑法规定的那样，非得造成重大伤亡事故或者造成其他严重后果后，才被认为是犯罪，此外，还要提高法定刑的上限，加强刑事打击的力度。（该条款现已被局部修改——笔者注）

　　（二）劳动法应构建更加合理的权利救济方式

　　首先，降低农民工的维权成本。可以采取如下措施：一是要允许有特殊困难的农民工在自己的户籍所在地起诉，这是很管用的一招；二是对于农民工提起的诉讼，不管胜诉败诉，一律免收诉讼费用，农民工胜诉的案件，诉讼费用由败诉方承担；三是农民工起诉的案件，如果农民工胜诉，律师费由败诉方承担；四是吸收现行劳动争议仲裁制度的优点，按照劳动争议的特性构建特别的审判组织，，大力缩短案件的审理期限，以最快的速度结案。五是加大对农民工维权案件的法律援助力度，明确政府法律援助的责任，调动和鼓励社会力量积极参与；六是尽可能的把农民工纳入工会组织，同时加大工会组织在农民工维权活动中的职责，允许工会组织代理农民工从事维权活动。

　　其次，放宽农民工维权的条件。对于农民工维权案件，应扩大劳动争议仲裁机构的职权，如先予执行的权力；要明确仲裁机构和法官对涉及农民工利益的部分法律问题的阐明权，如申请法律援助、先予执行、证据保全等事项；也可以考虑取消仲裁前置的限制，允许农民工不经仲裁程序而直接起诉。此外，还应取消各种维权期限的限制，如申请仲裁的期限，不服仲裁裁决起诉的期限。

　　最后，提高农民工的维权效益。一是要广泛地适用惩罚性赔偿金；二是降低先予执行的条件，广泛地采取先于执行措施；三是加大生效判决的执行力度，对于故意不履行法院判决的用人单位，必须给予最严厉的惩罚。

　　当然，以上这些措施会对现行的民事诉讼理论和制度构成冲击。不过，现行的民事诉讼制度是以原被告双方在实力上大体平等为前提构建，当这一前提已经不存在的时候，我们还迂腐地坚持过时的理论，那就是不负责任。

　　李应利