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民主管理立法的若干思考
www.110.com 2010-09-04 16:57

  【内容提要】

  企业民主管理是实现和谐稳定的劳动关系的重要手段。只有通过职代会、厂务公开、集体合同、职工董事、职工监事等制度形式,让企业职工依法依规充分表达自己的愿望和要求,才能有效地协调企业内部的利益关系,及时化解矛盾,达到劳动关系的和谐稳定。当前一些企业中劳动关系存在诸多问题,究其原因,很大程度上市基于企业民主管理无法可依。因此,要改变目前“强资本、弱劳动”的状况,切实维护职工合法权益,构建和谐劳动关系,促进企业健康发展,亟须对企业民主管理进行立法。

  【关键词】 民主管理 职工代表大会 厂务公开 职工董事 职工监事 和谐劳动关系

  一、制定全国性民主管理法律、法规的必要性与现实可行性

  根据我国宪法、1986年国务院《全民所有制工业企业职代会条例》、1988年《全民所有制工业企业法》以及1991年国务院《城镇集体所有制企业条例》的规定,国有、集体及其控股企业应当实行民主管理。但是,对于非公企业是否必须实行民主管理,法律法规没有明确规定。

  从公有制企业来看,1986年颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》中许多条文已经不能适应现代企业制度下的新情况。如《条例》中规定的职代会决定住房分配方案、民主选举厂长等,已经失去意义;把职代会称为职工民主管理的“权力机关”等提法显然很不准确;关于职代会职权的规定与现代企业制度的法人治理结构不相适应,造成“新三会”(股东大会、董事会、监事会)与“老三会”(党委会、工会、职代会)的矛盾等。

  从非公有制企业来看,民主管理的法律严重缺失。社会主义市场经济体制的建立和不断完善,非公有制企业迅猛发展,在非公有制企业就业的职工人数超过在公有制企业的就业人数。作为企业民主管理基本形式的职代会制度,在《宪法》、《劳动法》、《工会法》和《公司法》等法律中都得到了确认,但都只是原则性的规定,在职权、运作方式等方面没有可操作性的具体内容,因而在汇集我国大部分职工的非公有制企业中难以全面推开。

  然而,关于非公企业是否一定要实行民主管理以及如何实行民主管理,目前的法律法规虽然没有明确、直接的规定,但可以间接推出“非公企业也应当实行民主管理”的结论。

  首先,我国宪法第二条规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”《劳动法》第八条规定:“劳动者依照法律规定,通过职工大会、职工代表大会或者其他形式,参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与进行平等协商。”《公司法》第十八条规定:“公司依照宪法和有关法律的规定,通过职工代表大会或者其他形式,实行民主管理。”这些规定都没有区分所有制,说明非公企业的职工也享有民主管理权。《工会法》第三十七条规定,国有、集体企业“以外的其他企业、事业单位的工会委员会,依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式,参与企业、事业单位民主管理”,更加明确地表明非公企业的职工有权参与企业的民主管理。

  其次,非公企业实行民主管理,符合当前国际惯例。企业进入现代管理阶段以来,“工人参与管理”已在西方工业化国家企业普遍实行,成为一种“潮流”和“趋势”。在西方实行市场经济的国家,工会代表职工同企业就职工及其它涉及职工合法权益的问题开展集体谈判、签订集体合同已成普遍做法;西欧许多国家的企业依照法律法规推选职工代表进入公司董事会和监事会,共同参与企业管理;欧盟许多企业特别是德国在企业推行企业委员会制度,有力地保证了企业职工的参与权;欧美等国还鼓励职工通过持有企业股份参与企业管理等等。这些制度重视劳动者的利益和作用,推进了管理的民主化。

  最后,从国际上来看,许多发达国家也有一些类似的职工参与企业管理的形式,并通过立法加以确立和规范,很值得我们借鉴。如:欧盟理事会颁布了《关于为尊重职工的知情权和被征询权,在欧盟范围内的公司和欧盟范围内的公司集团中建立欧洲工人理事会或者相应程序的理事会指令》和《欧盟理事会关于推动雇员参与企业利润和经营成果(包括股权参加)的建议修正草案COM(92)第193号最终稿》,对欧洲公司职工参与管理的形式和内容做出规定(职工董事、职工监事另有规定)。德国颁布了《德意志联邦共和国企业委员会法》。法国、荷兰、卢森堡等国的有关法律也规定,企业职工通过工厂委员会、工会理事会、企业联合委员会等形式,参与企业的管理。

  另外,结合我国目前的现实来看,企业民主管理立法的社会条件基本成熟,我国企业的民主管理已有充分的实践基础和成功经验。而且,各省、自治区、直辖市高度重视民主管理立法,已有内蒙古、河北、广东等十多个个省、自治区、直辖市出台了《民主管理条例》、《职代会条例》、《厂务公开条例》等地方性法规,还有一些地方将出台此类法规。这些地方关于企业民主管理方面的立法经验,也为在国家层面上制定企业民主管理法创造了条件。

  所以,制定企业民主管理法,明确企业与职工的权利和义务,规范企业各项管理活动,维护职工的合法权益,实现与《劳动法》、《工会法》和《公司法》等法律的衔接非常必要,只有这样才能有效促进劳动关系的和谐与企业的发展。

  二、民主管理立法中需要厘清的基本认知与重要概念

  (一)关于法的名称

  法的名称直接反映本法的调整内容、适用范围和效力等级,因此,内涵与外延应当相互吻合,名实相符,准确合理、简明易懂。但是,在民主管理立法的过程中,却出现了不同的称谓。

  结合各地的地方性立法,在民主管理全国性立法中,关于法的名称的不同称谓,主要体现在以下几种:

  1、“企业民主管理法”或“企业民主管理条例”,事业单位参照执行。在地方性立法中,江苏、湖北、山西、贵州、青海等省均以此为名。原因是企业和事业单位从性质、归属、管理到实行民主管理,建立职代会以及职代会的职权等都有很大差别,一部法同时规范两类相差甚远的主体可能造成体例或条款设置不清晰;事业单位正在改制当中,不确定因素很多,因此,事业单位参照执行比较客观。但是,据调研显示,事业单位基本不赞成这种说法,也有观点提出事业单位民主管理应当另行立法规范。

  关于立法的层级,是“法律”还是“条例”,多数人认为目前由全国人大制定“法律”时机尚不成熟,目前比较可行的是由国务院出台以“条例”为名的行政法规。

  2、“企业事业单位民主管理条例”,适用范围是企业事业单位。持此种意见的理由是:国有和集体企业经过多年的民主管理实践,企业和职工已经善于运用民主的手段管理企业,职代会建制率达到98%以上,标志着这是一项成熟的制度,立法主要弥补现行法滞后对我市民主管理工作带来的影响。非公有制企业把民主管理作为企业与职工双方的一种对话机制,有利于消除纠纷,化解矛盾,稳定劳动关系,这类企业甚至应当是立法规范的重点。在事业单位中,教育系统率先推行职代会制度后,在普教、文化、科技、卫生等系统通过不同形式相继开展民主管理,建立职代会,推行公开制度等,至今民主管理工作在事业单位也是成效显著。因此,本次立法的调整范围应当涵盖事业单位。

  但是,也有人认为以“企业事业单位”命名,不能准确表达职工是行使民主管理权的主体,只是在实行民主管理的范围方面做了限定。

   3、“职工民主管理条例”。此种观点认为:第一,行使民主管理权的主体是全体职工,不是企业事业单位。职工民主管理的特点是依照法律和政策参与管理。在国外民主管理称为“工人参与制”或“员工参与制”,而不能称为“企业事业单位参与制”。第二,职工是一个广义的概念,既包括企业的职工,也包括事业单位的职工。在安徽省,合肥市的地方立法为“合肥市职工民主管理条例”;在天津,采用“企业职工民主管理条例”一名,均采用此名称。但是,也有观点提出,企业是实行民主管理的主体,只讲职工行使民主管理权不够全面,容易形成对立情绪。

  4、“民主管理条例”。这种主张,名称只反映条例的效力等级和调整内容,主要是希望回避矛盾;其弊病在于实施主体和实施范围都没有明确,名称显得含糊不清,不易理解。

  5、“职工代表大会条例”。有人认为,目前实行民主管理的主要形式仍然是职代会,立法应当对职代会要做出科学的、全面的、符合改革形势的规定,以保证法的有效实施。但有反对意见认为,职代会仅仅是民主管理的一种主要形式,立法只规范职代会制度,调整的内容显然过窄,民主管理的内涵不能得到全面、正确的理解和有效发挥;要求企业事业单位一律建立职代会制度不够实际,操作性不强,过于教条和机械;在市场经济条件下,多种经济成份并存,通过不同形式实行民主管理更符合我市实际情况。

  笔者认为,在目前的国情田间下,同意上述第一种说法,即“企业民主管理条例”,立法条件更为现实和成熟。

  (二)关于立法宗旨

  立法宗旨是立法者通过制定法规所要达到的调整状态,它确定了法规所要达到的目的,指明了法规的总体方向,对法规具体内容的设置具有决定意义。

  对于民主管理立法来说,其立法宗旨通常就是指立法目的。从立法目的来看,企业民主管理制度最初作为职工的维权机制而产生,其直接目的就是维护职工的合法权益;但从其发展及其所能达到的社会效果来看,企业民主管理不应当仅仅是“维权机制”,而应当站在企业管理先进方式的角度,承担更为积极的社会功能。

  但是,对于民主管理立法的目的,在实践中有不同观点:第一种观点认为,民主管理立法要明确职工民主管理的法律地位,保证职工依法行使民主参与、民主监督权,因此,立法应当以维护职工合法权益为目的。第二种观点认为,民主管理本身应当反映两方面要求,一方面要维护和保障职工的权益,另一方面要维护单位的利益,使单位和职工共谋发展,达到双赢。因此,立法目的应当定位于通过规范民主管理行为,促进劳动关系的和谐与社会的稳定和谐。

  笔者认为,如果将民主管理的目的仅仅定位为维护职工合法权益,立法的价值取向就可能影响企业实施民主管理的积极性,造成民主管理工作推行困难,甚至造成企业与职工的对立,影响和谐劳动关系的建立。这实际上削弱了民主管理制度在调整社会关系方面的积极功能。为此我们建议在法规中将企业实行民主管理的目的定位为三个层次:维护职工合法权益;充分调动各方积极性,促进企业经营决策的民主化、科学化,促进企业健康发展;建立稳定和谐的劳动关系,构建和谐社会。

  (三)关于调整对象与适用范围

  在民主管理立法中,其适用范围也具有一定的选择性。或者从一定意义上,一部法适用范围的界定,决定了其社会价值和意义的深度和广度。结合现有的地方性立法,民主管理立法的调整对象与适用范围具有以下两种选择:

  第一,以各种类型的企业为调整对象,即不仅包括公司法意义的“公司”,还包括股份合作制企业以及个体经济组织;不仅包括各种类型的国有企业、集体企业,还包括所有的非公民营企业。

  而对于事业单位、民办非企业单位等可以参照企业民主管理立法执行。或者在时机成熟的时候,单独立法。

  第二,民主管理立法的调整对象,应与《劳动法》、《法》所规定的各种类型的“用人单位”的范畴一致。这是因为,民主管理作为劳动者参与企业管理的重要形式,其反映了劳动者与用人单位基于劳动关系而体现出的管理模式。因此,民主管理立法不应仅局限于企业本身,更不宜把事业单位、民办非企业单位等纳入到“企业民主管理”的法律规范中来。

  笔者同意第二种观点。如果要制定一部完善的民主管理法规,应充分考虑与《劳动法》、《》的衔接,民主管理立法的适用范围应在各种类型的企业基础上,扩展至事业单位、民办非企业单位,甚至基金会、社会团体等与劳动者广泛建立劳动关系的用人单位中来。当然,如果当前时机尚不能完全成熟,如果要制定一部仅针对企业民主管理的“企业民主管理法”或者“企业民主管理条例”,那么其适用范围只能是各种形式的企业,而事业单位、民办非企业单位只能作参照性的规定。

  (四)关于民主管理的实体内容与主要形式

  随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善,非公有制经济企业以及公司制企业大量涌现,民主管理工作得到大力发展。国家通过颁布《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国工会法》(以下简称《工会法》)、《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)等法律、法规以及相关政策,规范和保障民主管理工作深入进行并不断创新,厂务公开、职工董事、职工监事等制度的建立,与职代会制度共同成为民主管理的重要内容。

  按照目前起草中的《企业民主管理条例(征求意见稿)》的定义,企业民主管理是指企业劳动者和经营管理者依照有关法律、法规的规定,通过职工代表大会制度和与企业相适应的其他民主形式,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督有组织的规范性活动。企业建立和实行民主管理制度是以职工代表大会为基本形式,以厂务公开、职工董事和职工监事等与企业相适应的其他形式做补充的。

  在民主管理的形式方面,民主管理的形式如何确定,直接关系到法律框架结构的设置。民主管理制度的形式应当包括职工代表大会、职工大会、平等协商和集体合同、职工董事和职工监事、企业事务公开等。

  至于各项民主管理形式在立法结构中的地位,一般认为,职代会是企业实行民主管理的基本形式,是民主管理的重要制度,在立法中应当占主导地位,要做出全面、科学、严谨的系统规定。而厂务公开制度、职工董事、职工监事制度作为民主管理的其他形式,是对职代会制度的补充。

  三、“职工(代表)大会”在立法中的现实难题、障碍及其解决

  (一)关于建立职代会制度的强制性或选择性问题

   职工大会或者职工代表大会(以下简称“职代会”),是是指与企业存在劳动关系(包括)的包括经营管理者在内的全体劳动者或者其依照法定程序和比例推举产生的代表按照一定程序定期召开的会议。

  职代会制度确立于八十年代中期,经过国有企业长期实践积累了比较丰富的经验,与其他民主管理形式相比具有内容的连续性、程序的规范性和代表的广泛性,是目前最能全面体现企业民主管理权的形式。根据法律法规规定,职代会制度是国有和集体企业实行民主管理的基本形式,国有和集体企业都必须建立职代会制度。同时,国有和集体企业还应当根据法律法规规定采取厂务公开、职工董事监事等民主管理的其他形式。那么,职代会制度是否也可以作为非公企业民主管理的基本形式?实践中也有不同的观点。

  一种观点认为,所有单位必须建立职代会,因为职代会是实行民主管理的基本形式,《宪法》、有关法律、法规和规章等对这一点都规定的十分明确。《公司法》规定公司制企业“通过职工代表大会或者其他形式,实行民主管理”,可以理解为职代会是这类企业实行民主管理的首选形式。因此,本法适用范围内的企业事业单位应当毫无例外的建立职代会制度,防止以其他形式替代职代会。另一种则观点认为,《公司法》规定:“公司依照宪法和有关法律的规定,通过职工代表大会或者其他形式,实行民主管理”,因此,要求公司制企业必须通过职代会实行民主管理没有法律依据,应当允许企业在条件不成熟的情况下,通过其他形式实行民主管理,但立法要对何为条件不成熟做出界定。

  笔者同意第一种观点。在现行立法中,职代会(或职工大会)制度仅要求公有制企业实行。笔者认为,公有制企业和非公有制企业,都应实行职代会制度。这是因为:

  首先,职代会制度具有其它职工参与形式所不具备的优点。按照现行法律规定,职代会能吸引全体职工参与企业管理;其参与权限所列事项涉及企业管理的各个方面,包括企业的许多重大问题;对企业管理事项既有浅层次和较浅层次的参与,也有较深层次和深层次的参与。因而,其参与人员的范围较广,参与事项的内容较全面,参与的深度层次多,所以参与的份量和作用大于其它参与形式。

  其次,职代会制度对非公有制企业也很有必要。按照市场经济的要求,无论在哪种所有制企业就业的劳动者,都应当享有平等的包括参与管理在内的劳动权利。从“主人说”来说,非公有制企业职工同国有企业职工一样,都只是国家主人,而不是所有者意义上的企业主人。所以,在非公有制企业同在公有制企业一样也需要有职代会这种能吸收全体职工参与企业管理的形式。

  最后,职代会制度对非公有制企业也具有可行性。我国的职代会与国外私有制企业中的企业职委会、初级董事会等虽有本质区别,但在形式和功能上却颇为相似,都由经选举产生的职工代表所组成,都有权代表全体职工对企业管理进行全面的多层次的参与。国外的实践表明,这种形式完全可以有效地适用于我国的非公有制企业。

  此外,如果法规对规模较小的非公企业民主管理的基本形式不加以规范,就可能出现用民主管理的其他形式替代基本形式的问题,如只建立公开制度,这就难以保证其职工知情、监督、建议等民主管理权的全面落实。实践中非公企业除职代会外,还存在“民主议事会”、“恳谈会”“民主管理生活会”等形式。这些形式的主要做法是全体职工或者各部门选出的代表,与企业方召开会议,直接提出建议和意见;其特点是程序简易灵活、成本较低,适应小规模非公企业的管理特点,可以保证职工知情、监督、建议等民主管理权一定程度的落实。法规可以对这种程序相对简易的会议形式加以规范,如规定其权限、会期、议事规则等基本内容,形成制度,供规模较小的非公企业选择适用。也就是说,规模较小的非公企业既可以选择职代会制度作为民主管理的基本形式,也可以采取这种简易程序制度作为民主管理的基本形式,待企业规模、经营等条件允许再逐步过渡到职代会制度。

   总之,职代会制度作为企业民主管理的基本形式,其质量的高低决定了职工民主管理权的实现程度。在未来的民主管理立法中,应将职代会制度进一步稳固下来,使其适用于所有的企业以及其他形式的用人单位。

   (二)职代会在“老三会”与“新三会”关系处理中的角色与法律定位

  随着职代会制度的在立法中的完善,在制度安排上,“老三会”和“新三会”之间的矛盾将会更加突出,因此如何如何理顺职代会与股东大会、董事会、总经理和监事会的关系,规范职代会,董事会、监事会和经理层之间行使职权的关系,形成相互支持合作的现代企业管理制度新格局,则成为职代会在民主管理立法中的重中之重。

  所谓“老三会”,是指国有企业和集体企业中的党委会、职工代表大会和工会。“老三会”是在以前(党委负责制及党委领导下的厂长经理负责制时期)企业中发挥重要作用的领导部门。自从国企进行改革后,这“老三会”的行政领导作用逐步向“新三会”转移。而“新三会”则是指在现代企业制度体系下的股东会、董事会、监事会。

  “新三会”、“老三会”的模糊认识,也是一个长期困扰着职工民主管理发展的问题。现行的法律法规虽然对职代会与董事会、监事会和经理的职权有相应的规定,但是,这些规定由于是散见于不同的法律法规和政策当中,再加之时间的差异,易于引起一些误解。因此,应在未来的民主管理立法中,充分明确职代会与董事会、监事会及经理的职权,这对于完善现代企业职工民主管理制度有着特别重要的现实意义。

  1、关于职代会与股东大会的关系,在立法中重点要处理好下述问题:

  首先,议事范围的划分。凡是只直接涉及投资者根本利益的事项,如投资方案和分配方案,一般应只列为股东大会的议事对象;凡是只涉及职工根本利益的事项,如公益金使用方案和职工住房分配方案,一般应只列为职代会的议事对象。目前,职代会议事范围偏窄,应当扩宽,并将其中部分事项列为两会的共同议事对象。

  其次,共决权限的划分。对于专属股东大会或职代会议事对象的事项,分别由股东大会或职代会单独决定,此为共决权限的横向划分。对于作为两会共同议事对象的事项,则由两会分别行使初决权或终决权,此为共决权限的纵向划分。由于股东大会是最高权力机构,职代会只是一种职工参与形式,董事会要向股东大会负责,所以,除了同职工利益联系特别紧密的事项由股东大会初决、职代会终决以外;一般应当由职代会初决、股东大会终决。其中,终决一般应当采用同意或否决的方式。

  最后,议事程度的配合。两会的议事程序,都应当实行审议表决模式,即对特定事项先进行审查和讨论,然后进行表决。对于作为两会共同议事对象的事项,应当实行复合审议制,或者联席审议、分别表决,或者分别审议表决。其中,否决的成立,应当以否决票比例不低于2/3为条件,其它表决则应当只要求赞成票占多数,两会在共决过程中的配合,有同期举行和相继举行两种选择。同期举行,便于两会相互沟通信息,还可以由两会交替讨论,以利于及时调整各自意见,加速共决一致的过程。从提高共决效率考虑,两会同期举行为宜。

  2、关于职代会与董事会的关系,概言之,是监督与被监督的关系,即职代会对董事会决策实行监督。其监督程序可作如下设想:

  第一,职代会对董事会的决策可以提出参考性修改建议,对其中严重侵犯职工合法权益的决策可以否决。

  第二,职代会可以通过民意测验的方式表示对各董事的信任率,其中,对不称职的董事可以提出不信任案。

  第三,职代会可以参与对下届董事候选人资格的审议,并提出参考性意见,同时还可以否决不宜任董事者的董事候选人资格,但被否决人数应限制在一定比例之内(以不超过董事候选人总数的1/3为宜)。

  3、关于职代会与监事会的关系,主要体现为两个主要层次:第一是配合关系,即在监督企业经营管理行为的过程中,职代会与监事会相互配合。一方面,职代会以其监督手段,如对董事、经理进行民主评议、民意测验等,支持监事会行使监督职权;另方面,监事会以其日常监督活动,为职代会实施监督提供依据,或者将职代会在其监督过程中所反映出的民意付诸实现。第二是监督关系,即监事会也应当受职代会监,例如,职代会可以定期听取监事会的工作报告,对监事会和监事个人的实绩作出评价,参与对监事会成员的选任和撤换,等等。

  总之,只有充分厘清“老三会”与“新三会”之间的职权边界和相互关系,才能在民主管理立法中,准确界定职代会的组织、性质以及职权范围,完善确定职工(代表)会议制度的程序、形式的立法设计。

  四、结语:民主管理立法的方向与目标

  随着劳动法、公司法、劳动合同法等法律的一系列的规定,使得企业实行民主管理成为必然,如集体合同草案必须经职工代表大会讨论通过、企业劳动规章制度必须经过职工代表大会讨论、公司制企业必须实行民主管理,职工董事、监事必须由职工代表大会选举产生等等。基于此,现代企业怎样建立和完善职工民主管理制度,探索其有效途径,对于确立企业与国际接轨的管理理念至关重要,对于提高我国企业的管理水平也具有重大意义。从民本主义科学发展观、构建社会主义和谐社会和加强基层民主政治建设的高度,认识现代企业职工民主管理制度的意义,积极探索职工民主管理的有效途径,就一定能再创中国特色社会主义市场经济中职工民主管理制度的辉煌。

   发扬社会主义民主,健全社会主义法制,实施依法治国,建设社会主义法制国家,是我国民主政治建设的重要内容,也是政治体制改革的一项主要目标。在经济体制转换和经济结构调整过程中,只有进行民主管理的完善性立法,才能促使企业民主管理尽快走上法制化的轨道,才能依法全面维护职工的政治、经济、文化权益,确保职工的民主决策、民主管理、民主监督权利的实现。

  目前,在民主管理立法方面,从全国各地来看,已有不少省市作出了带有创新性质的地方性规定,国家层面的《企业民主管理条例》草案也在进一步完善中,实践的发展已经走在理论和法律的前面,因此,我们应该尽快把企业实行民主管理的科学认识和制度尽快变成法律法规,以期让民主管理具有充分的法律依据;同时,在中国构建和谐社会的大背景下,民主管理立法必将有力推进当代中国全方位的法治进程。

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