要高度重视国企改制过程中劳动关系出现的新情况、新问题 当前国有企业在改制过程遇到的一个突出问题是如何处理职工的劳动关系问题，即如何转变职工的身份问题。这个问题已成为制约国有企业改革和整个国有经济战略布局调整的关键难点。为此，我们有必要在宏观层次上对此

要高度重视国企改制过程中出现的新情况、新问题

当前国有企业在改制过程遇到的一个突出问题是如何处理职工的劳动关系问题，即如何转变职工的身份问题。这个问题已成为制约国有企业改革和整个国有经济战略布局调整的关键难点。为此，我们有必要在宏观层次上对此问题作一些分析和探讨，以供制定有关政策参考。

妥善处理职工的劳动关系，实现国有企业职工身份的转变，是国有企业改制过程中一个不能回避的问题。

从产权归属的角度来讲，国企转制可分为以下几种类型：改革后继续保留国有全资或独资的国有企业；改革后准备实行国有控股的国有企业（这又分为相对控股和绝对控股两种形式）；准备实行国有资本参股的企业；国有资本全部退出的企业（其中包括被民营资本或外资收购或兼并的企业，实行股份合作制的企业以及实行破产的企业等）。

现实情况是，我国国有经济布局分散，国有企业数量多、规模小（90年代初约有30多万家国有企业，其中大多数是中小企业），占国有企业总数90%以上的中小企业大多是县属或市属企业，而且多是劳动密集型企业。这种情况导致以下两个结果：即在对国有经济布局实行战略性调整的过程中，国有资本准备退出的企业数量多，涉及的职工多。国有资本在这部分国有企业中退出的形式大致又分为以下三种类型：一是对那些资不抵债，收购兼并又找不到下家的企业实行破产；二是让民营资本或外资对其进行收购或兼并；三是将其改造为股份合作制企业，由职工共同持股经营。无论是哪种退出形式或转制形式，都存在一个处理职工劳动关系的问题，即转换职工身份问题。具体内容包括：清偿企业所欠职工的各种债务；支付经济补偿金（对破产企业来说支付职工的安置费）；对职工过去的养老、医疗保险作出妥善处理，如补缴拖欠职工的养老保险费，对职工以后的医疗保险待遇作出制度上的安排等等。这些问题不解决，企业改革和转制就不可能进行下去，国有资本也就难以顺利退出。

因此，对那些国有资本全部或部分退出的企业来说，转变职工的身份，妥善处理他们的劳动关系，是国企转制过程中一个不能回避的问题，它涉及数以千万计的职工，成为目前国有经济布局调整和国企改革中遇到的一个普遍而突出的问题。

从近年来的实践看，在国有企业转制和职工劳动关系处理中存在的主要问题是：

其一，在国有企业转制过程中，缺乏统筹规划和宏观动作，企业各自为战，自行其事。由此导致以下现象的发生：一是不少国有中小企业陷入严重困难境地，企业财务危机深重，人员负担沉重，企业出售、转让很难找到下家。在政府不进行统一规划的运作的情况下，光凭这些企业自身的力量根本无法实现重组或转制，结果是该破产的企业长期不能破产。一些资产状况尚可的企业在拖延中大多变成了资不抵债企业。在企业国有资本无法尽快退出的情况下，政府不得不长期将职工养起来，其结果是在付出高昂成本的同时，既没有完成经济结构的调整，也没有实现就业机制的转变，还留下了一大堆遗留问题：二是一些困难企业在无力清偿所欠职工债务和无力支付补偿金的情况下，强行解除与职工的劳动关系，搞所谓“买断工龄”，有的甚至只给每个职工两三千元钱，强行打发了之。这种做法理所当然会引起职工的强烈不满，甚至会引发严重的社会问题；三是在多数转制企业无力支付职工经济补偿金的情况下，一些资产状况和效益不错的企业在转制过程中出现了“分光吃尽”的倾向，如有的企业支付职工的经济补偿金高达七八万甚至十来万，这不仅造成国有资产的流失，更主要的是由此产生的攀比心理给大多数转制国有企业处理职工劳动关系造成更加严重的困难。

其二，一些地方和企业在转制过程中对职工劳动关系的处理和身份的转变没有给予应有的重视。一些国有企业在转制过程中，只进行了产权制度的改革，而没有处理企业职工的劳动关系和实现职工身份的转变，结果改制后的企业在、辞退职工和终止时遇到了种种麻烦和问题，再次陷入复杂的人事纠纷中，导致许多已改制的企业不得不重新再改。

国企转制和职工劳动关系处理必须从宏观层次上进行规划和运作。

对国有经济布局进行大规模调整，对国有企业实行大面积转制，单靠企业自身的力量在微观层次上运作很难行得通，必须由政府出面，在宏观层次上进行规划和运作。具体包括以下内容：一是从经济发展的需要和合理性出发，统筹规划和制定国有经济结构调整的方案，确定国有资本退出的领域和企业，不搞“层层抓大放小”，不搞“抓好放坏”，避免近年来普遍存在的“企业好时抓住不放，企业变坏了又卖不出去”现象的发生；二是在总体上确定国有经济退出的领域和范围的基础上，将所有要退出的企业纳入统一规划，制定和实施统一改制方案。这样，政府可以统筹兼顾，利用出售和变现部分优质国有资产所得的收入解决那些资不抵债企业职工的补偿和安置问题，从而推动整个经济结构调整和企业转制的顺利实现；三是将职工劳动关系的处理与企业产权制度的变革紧密结合起来，将职工身份的转变问题放在突出的位置优先加以解决。

政府出面在宏观层次上统筹进行结构调整和企业转制，当然需要大量的资金。应当说，正是由于缺乏必要的资金支持，导致不少地方政府有意无意地回避问题和予盾，并采取让企业自行其事的做法。对此，我们必须认识到：由各级政府出面，制定结构调整和国家转制的方案和规划，在宏观层次上统筹动作，尽快完成结构调整和国企转制的任务，虽然初看起来需要大量的资金，但从长远和本质上看，这样做会使改革成本大大降低。而目前让企业自行其事、各自为战的做法恰恰会大大增加改革成本。因为，首先是这种做法会使一大批资产状况尚可，但人员负担重、经营发生困难的国有企业难以尽快实现转制，在企业出售转让难以找到下家的情况下，企业的优良资产很快会变为不良资产，好企业很快会变为坏企业。这是国有资产的流失，而且是更大的流失，到头来我们将付出更大的改革成本。其次是，如果政府不下决心统筹解决这批国有企业职工的补偿和安置问题，将长期担负起其中一大部分人的基本生活保障的责任。这样政府所支付的成本要比一次性支付补偿金和安置费高得多。除此之外，还会由此造成一系列社会矛盾，给社会稳定带来严重的隐患。

事实上，实践中不少地方在经济结构调整和国企转制中创造了许多很好的经验。如四川省绵阳市在国企改制中实行“人资分离”的办法，即在政府统筹规划国企改制范围的基础上，将纳入改制范围的国有企业的资产和人员分开；人员的处理（包括经济补偿、支付安置费等）由政府负责；为此政府从财政中拿出4000万建立了转制基金，专门用于支付职工的经济补偿金和安置费；企业在出售、转让、兼并和重组过程中，只对企业的资产进行评估，不涉及人员问题。这样做的结果是，由于去掉了人员处理这个最头疼的问题，大批民营资本和外资对国企进行兼并、收购；而政府运用出售部分国有优质资产的所得，解决了大批困难企业因资不抵债企业的人员安置问题，大大促进了国有资本的顺利退出，加快了国企转制的进程。同时，在大大推动当地经济发展的基础上，解决了大多数国有企业职工的就业问题。绵阳市转制企业职工的80%在改制后的企业实现就业。这里还应指出，在国有企业转制过程中，及时实现职工身份的转变，是顺利解决这部分职工劳动关系的一个最好机会。如果在国有企业资产重组和产权改革中不同时彻底了结职工的劳动关系，而是将问题拖到以后解决，那时政府将失掉通过资产变现获得一大笔可供支配的经济资源，从而将付出更大的代价，陷入更大的被动。

几点具体的建议：首先，鉴于处理转制企业职工劳动关系问题必须与企业资产重组和产权改革密切结合，必须由政府出面在宏观层次上进行运作的情况，转制国有企业职工劳动关系的处理不可能由部门一家出台政策来解决。因此，建议由劳动和社会保障部与经贸委共同研究制定有关政策，并通过国务院发布。

第二，在统筹规划和统一运作的前提下，各级政府必须下决心对国企转制进行资金支持；政府应出面统一调度和使用国有资产变现的资金；资金不足部分分别由地方和中央承担。

第三，对职工的经济补偿要作出大致统一的规定和标准，以避免目前在此问题上出现的标准过高或过低现象的发生。对合同制工人的补偿标准，可执行《劳动法》的有关规定；对原固定工应按实际工龄，每满一年补偿一个月的；但补偿的最高标准不得超过当地社会平均工资的4~5倍。

第四，企业改制中应严格区分保留国有全资、国有控股、国有参股、国有资本全部退出等几种情况，分别针对上述不同的情况，制定不同的处理职工劳动关系的政策。一般来说，对国有资本全部退出的企业，都应解决职工的劳动关系和身份转变问题；对国有参股企业，则应分别不同情况加以解决，如有的企业从国有资产中预留出一笔补偿金，暂时由企业使用，一旦今后发生裁员，用该笔资金对职工进行经济补偿。当然，这只是一种做法，不应作硬性规定，但应明确，这类企业应对职工劳动关系的处理作出妥善的安排。对继续保留国有全资的企业，职工的劳动关系可暂时不作处理，但这类企业要加强劳动合同的管理，以避免终身雇用的现象长期化和制度化。