2009年，国务院决定在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。这表明，政府准备为农民提供一份社会化的养老保障，这是学界和社会各界多年呼吁与期盼之事。在农民社会养老保障制度设计和推进的过程中，尚有许多问题需要研究。

　　一、制度名称关键词：农村?农民?还是城乡居民?

　　经过长期的研究和探索，国家最高决策机关已经明确提出要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。由于老龄风险是任何社会成员面临的基本风险，因此，建立覆盖城乡居民的社会养老保障体系是实现上述目标的重中之重。就现行社会养老保障体系而言，国家机关和事业单位的公职人员通过退休金制度获得社会养老保障，企业、民办非企业单位职工和城镇个体劳动者通过职工基本养老保险制度获得基本养老保障，失地农民则通过土地被征用人员社会养老保障制度获得保障，还有两个群体缺乏社会化的养老保障制度安排：一是农民，虽然曾经有过制度安排，但其实际覆盖率和保障水平都很低，且10年前就停止发展新业务了;二是城镇非就业群体。为了实现覆盖城乡居民社会养老保障体系的建设目标，我们需要通过合理的制度安排，尽快解决这两个群体的社会化养老保障问题。

　　从长远看，我们应当建立覆盖全民、城乡一体化的社会养老保障制度(或基本养老保障制度)，但从现实情况看，这一目标难以在近期实现。因此，我们应当朝着这个方向逐步地推进，先是为没有保障的人建立保障，使之纳入社会养老保障体系，然后逐步缩小各个群体间的保障水平差异。所以，现阶段的重点：一是要尽快为尚未有制度安排的城乡居民(重点是农民)建立社会化的养老保障制度;二是要加快机关事业单位的社会养老保障制度改革。于是，为农民建立社会化养老保障制度的呼声渐高，并得到了高层决策机关的认可。然而，这个制度应当怎么称呼?意见并不一致。事实上，对于制度名称的意见不一致，反映了对于新制度理解的差异。这里有两个层面的问题。

　　一是从筹资模式看，这是社会养老保险制度还是社会养老保障制度?如果是社会养老保险制度，则必须采用缴费方式，因为保险制度是一种互助机制，必须以缴费为前提才能享受待遇。如果是社会养老保障制度，则可以缴费，也可以不缴费，还可以是部分人员缴费与部分人员不缴费。从这几年各地探索的经验和最近国务院讨论的方案看，我们觉得还是以“社会养老保障”冠名为宜，因为我们希望把一批已经过了缴费年龄或部分无力缴费者纳入制度的保障范围。二是从覆盖对象看，如果用“农村社会养老保障制度”冠名，则表示这一制度是以区域为基础的，具体执行时，其覆盖对象的界定一般只能以户籍为标准。如果用“农民社会养老保障制度”冠名，则表示这一制度是以职业为基础的，即把农村居民分成两类，一类以雇员身份参加职工基本养老保险，另一类参加农民社会养老保险制度。因此，我们认为，以“农民社会养老保障制度”冠名更为合适。考虑到城市化的趋势，在城市化程度比较高的地区，我们建议城乡统一起来考虑，建立“城乡居民社会养老保障制度”。按照这一思路，社会养老保障体系由三个制度构成：机关事业单位退休金制度+职工基本养老保险制度+城乡居民社会养老保障制度。如果经过改革，实现机关事业单位社会养老保障制度与职工基本养老保险制度的并轨，则社会养老保障体系由两个制度构成，即雇员一个制度，非雇员一个制度，前者采取强制手段，后者采用引导方式。