一、中国社会保障立法现状的基本评价

　　新中国的社会保障立法建设走过了近半个世纪的历程，制定过多部社会保障方面的法律、法规，它们对于维系以往的社会保障制度起到了不可或缺的作用，并为以后社会保障立法奠定了基础。但从总体上看，中国的社会保障立法仍处于滞后和非正常状态，不适应市场经济和社会保障事业发展的要求。其落后现状，主要表现在以下几个方面：

　　1.缺乏整体规划，体系残缺不全，立法空白甚多。在现有的社会保障法规中，大多是在改革中出现问题而应急立法的产物，头痛医头，脚痛医脚，不同法规之间、不同制度之间缺少必要衔接，适用范围不一致，甚至存在冲突。社会保障领域还有许多立法空白地带，社会保险、社会救助、社会福利的许多问题无法可依。例如，当改革中因失业问题而使资产重组、企业改制、破产兼并等举步维艰时，才想到缺少失业保险立法;在抗洪救灾中感到救灾无序时，才出现加强救灾立法的呼吁。

　　2.人大立法少，行政法规多，立法层次低。迄今为止，经过全国人大通过的与社会保障相关的法律仅有7部， 大多是与其他内容混在一起，并非全部适用于社会保障领域，且涉及的尚不是主要的社会保障子系统，而由国务院及其职能部门颁布的社会保障方面的法规、规章等，至少在100件以上。整个社会保障工作所依据的大多是行政法规和规章，且很大一部分为“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等，这种局面表明社会保障立法的权威性和稳定性严重不足。

　　3.立法主体多元，立法层级无序，立法体制极不规范。《中华人民共和国宪法》明确规定：“国务院行使下列职权：(1 )根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令……”，“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”，但现实却并非如此。一方面，国务院的统辖权威在下降，而许多部门却在制定着行政法规，如民政部制定并颁行的《农村社会养老保险基本方案》即是一例;一旦涉及到多部门协调的问题，就由多部门平等地参与制定行政法规，如1994年4月14 日由国家体改委、财政部、劳动部、卫生部四部委联合发布的《关于职工医疗制度改革的试点意见》又是一例。前一类情形解决不了部门纠纷，后一类情形则无法找出责任主体，由此可见立法主体之混乱。另一方面，行政法规必须依据宪法和法律制定，而中国迄今并未有社会保障方面的基本法，但社会保障方面的行政法规却十分发达，有时一年要发布若干件;一些本可以由国务院颁行的法规却变成了由全国人大通过的法律，致使社会保障方面的基本法律缺乏而属于某一子系统的个别领域却有了法律。这种立法层级无序的局面，几乎给社会保障各项法律、法规的实施带来了不良影响。尤其是在现行的法制建设中，人为因素影响较大，不仅部门之间的法规、政策常常相互矛盾，而且即使是对同一子系统的规范，也是矛盾重重。