清朝统治者虽出自东北地区经济文化发展较为落后的满族,但在整个统治期间,于尊孔崇儒、秉承汉族统治者传统制度理念的同时,或出于自觉,或迫于无奈,在国家政策制定、制度实施等方面往往有所创新。这种情况同样表现在社会保障政策的制定与实施上。具体而言,清代继承并发展了历代王朝推行的传统社会保障政策,并不乏创新建树,在灾荒救济、尊老养老、抚育弃婴、救助鳏寡孤独等社会弱者方面,采取了一系列的政策与措施,收到的效果也比较显著。
学术界对清代社会保障的内容涉猎已多,在荒政、慈善事业等领域已有丰硕成果问世。但目前的研究存在比较严重的偏向,如重视研究慈善事业,忽略内容更为广泛的社会保障事业;重视对荒政及其相关的仓储制度的研究,而较少关注历代政府对社会弱势群体进行救助的政策性、制度性研究。有鉴于此,本文拟在继承前人成果的基础上,对清代社会保障政策中的灾害救助、养老和养恤贫苦孤残等内容作专门探讨,限于篇幅,清代军人优抚制度留待另文论述。
一、灾害救助政策
中国自古以来就是自然灾害多发的国家,几乎无年不灾,而清代又是灾荒发生最为频繁的历史时期。据邓云特统计,从1616年清政权建立至1911年清政权灭亡的296年间,共发生灾害1121次,平均每三月一次[1](23)。按照成灾原因的不同,大致可把清代灾害分为水灾、旱灾、雹灾、虫灾、风灾、霜雪灾、地震和疾疫八类,其中以水、旱二灾最为常见。与前代相比,清代灾害具有发生频率高,持续时间长;灾害地区分布广,成灾面积大;特大灾害继起迭至,交相并发等特点[2]。自然灾害的频繁发生,无疑不利于社会经济的稳定和政权的长治久安,为此,清政府在灾前预防、灾中救助乃至灾后补救等各个方面采取了相应的措施,力图减轻自然灾害带来的负面影响。
(一)灾前预防
正如林则徐所言:“与其过荒补苴,何如未荒筹备”[3],事先作好预防工作,救灾时才能事半功倍,清朝统治者对此已有认识,对防灾工作相当重视。
1.重视备荒仓储的建设。建仓积粮是我国古代重要的备荒手段,随着时代的发展,仓储制度也在不断演化之中。沿至清代,已形成“省会以至州郡俱建常平仓,乡村则建社仓,市镇则设义仓,而近边有营仓之制,所以预为之备者,无处不周矣”的局面[4](卷88),备荒仓储体系较为完备。
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