一、案由

　　社会救助是对无劳动能力或失去生活来源者，以及因自然灾害等原因造成生活困难者给予的物质帮助，从而保证其基本的生存权和医疗权，是对低收入群体提供的最后一道“安全网”。我国传统的农村社会救助制度主要是以救灾、社会救济、扶贫、农村五保供养、助残等为内容的一种社会保障制度，在过去的五十年里，它对于救助农村的鳏寡孤独、赈贫济穷、稳定社会秩序、保护生产力起到了重要的作用。但是，随着我国进入新世纪以来生产力日益 发展和社会不断进步，传统的农村社会救助制度越来越凸现出它的不足和弊端。具体来说，有如下几方面：1、救助面的局限性。我国传统的农村社会救助制度的主体是群众和集体，而国家 则是救助主体的辅助体而已。不管是救灾、社会救济，还是农村五保、扶贫、助残，救助面对的不是全体村民，而只是一部分“三无对象”、赤贫和有困难的残疾人。面对农村的贫困问题，传统的农村五保救济制度已经远远不能适应形势的需要。

　　一是救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。

　　二是救济经费不足。五保供养的资源来源在税费改革之前主要来自村社农民互助，而不是政府的公共财政。税费改革之后，尽管经费来源转向财政，不过，鉴于人数统计和人均标准的等信息收集和传递等问题，财政拨款的总额明显不足，再加上五保拨款采取加入中央财政对乡村总体转移支付额打捆下拨，常常在执行中被各种名目所侵占，发到五保户手上就所剩无几。

　　三是集中供养与分散供养出现矛盾。集中供养与分散供养是两种不同的五保户供养方式，区别在于五保对象进农村敬老院还是在家生活。由于集中供养的标准高于分散供养，政府必然重点保障集中供养的五保人员，五保人员也争取集中供养，以致使分散供养的人均保金被减少。

　　2、救助水准的偏低性。近年来，我国在国际社会的帮助下，集中财力针对贫困地区开展的大规模扶贫项目，的确提高了贫困地区发展的潜力，使我国贫困人口数量有所降低。但与此同时，这种针对地区的大规模帮扶政策也带来一些问题。一方面，救助对象难以对准最需救助人群，农村社会救助水准相对要低。据报道全国城镇最低生活保障月人均救助水平最高的达到344元，最低的只有200多元。而农村社会救助与城市低保相比，其救助水准显得更低。以2002年为例，农村社会救助对象总数为6000万人，得到救济的传统救济困难户为17714万人，五保户213.3万人，其他救济对象250.5万人，以上三类 人相加得到救济的人数为2235.2万人，人均749元/年，每月平均只有62元，如果按照社会救助对象总数计算人均23元/月。另一方面，国家扶贫政策未摆脱“救富”倾向 ，资源投入与效益产出不对称。一是扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高。据统计，全国每年用于扶贫投资的总额高达200—300亿元，其中扶贫贷款占45%，中央及地方财政扶贫占41%，其他各种捐款及外资等占14%.1986年开始强调以开放性扶贫取代生活救济性扶贫后，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、生存能力和生活环境等也未能得到有效改善。二是扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在某些程度上存有疑问， 影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。