《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助办法》)的出台和生效宣告了收容遣送制度的终结。在对收容遣送制度的诟病和对新的流浪乞讨生活无着人员社会救助制度(以下简称社会救助制度)的褒扬之后，我们发现新的制度在实行过程中也遇到了困难。因此，有必要对城市流浪乞讨人员救助管理制度的变迁予以冷静思考。

　　一、基人权与稳定秩序的角逐——制度变迁的价值分析

　　建国初期为了医治战争和旧社会留下的创伤，收容遣送制度就已登上了历史的舞台。而其作为一项正式的法律制度则始于1982年国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的公布(以下简称《收容遣送办法》)。到20世纪90年代，收容遣送制度在执行之中发生了变异。2003年6月公布并于当年8月1日生效的《救助办法》使新的社会救助制度代替了在中国历史上沿用了长达20多年的收容遣送制度。这一过程实际上体现了国家对基本人权的保障和稳定社会秩序这两种价值的选择或者权衡，这种偏好是收容审查制度设立、变异[1](第7页)和废除及社会救助制度产生的内在原因。以下分三阶段阐述:

　　第一阶段:1982年至90年代初。

　　这一阶段的收容遣送制度是以稳定秩序为优先的价值选择，同时兼有保障基本人权的目的。我国从80年代开始改革开放，随着农村经济体制改革的展开，农村人口向城市流动的问题开始突出，流浪乞讨人员增多，为了维护改革开放的稳定局面，保障城市的公共秩序，国务院于1982年颁布了《收容遣送办法》，该办法赋予收容遣送制度合法性的同时，也使收容遣送制度成为一项涉及社会救助、社会教育、社会管理和社会治安的多元性社会事务行政管理工作。收容站一方面继续扮演社会救助者的角色，收容救济因无力自行解决食宿而流落城市街头的流浪乞讨人员;另一方面又扮演管理者的角色，强制性的收容、遣送影响城市秩序的人员(是否影响取决于执法人员的主观推测)。收容审查制度背负着社会救济以保障基本人权和维护治安以稳定秩序的双重职责，正是这种双重的期望为收容审查制度的变异埋藏了伏笔。

　　第二阶段:1991年至2003年8月1日。

　　这一阶段的收容审查制度以稳定秩序为主要价值选择，同时关注收容站的效益，基本没有社会救济的成分。20世纪90年代以来“三农问题”突出，同时城市改革也在推进，社会结构有所松动，大规模盲目无序的流动人口给城市的公共秩序带来了冲击，为了克服治安管理人员数量和能力不足的困境，1991年5月国务院印发《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将无合法证件、无固定住所、无稳定收入的“三无”人员纳入收容遣送之列。后来收容遣送人员又扩大到身份证、暂住证、务工证“三证”不全的流浪人员。这样收容遣送制度就单纯的变为治安管理，社会救济的成分基本丧失。