自治管理作为一种理念具有以下两个本质特征:
(一)民主参与
让我们从关系人开始。根据《社会法典》第4篇第2条第29款,在社会保险机构中是通过被保险人和雇主一起实现自治管理的。事实上这涉及到一种外在管理,与民主参与关系不大。
长久以来,关于雇主的关涉问题就存在争议。在工伤保险中这一点还比较好理解,为了防止发生劳动意外事故,参加工伤保险应该是雇主的义务。而根据规定,在社会保险的其他险种中,雇主也必须缴纳一半的保险费并参与管理。这种规定让有些人觉得疑惑,因为管理事务按理来说应该由社会保险机构负责,并且雇员社会保险是一种社会保护,目的是为了保护雇员,而不是保护雇主。尤其在政治争论中,有人提出为了控制保险费用的上升,而在某些险种上应停止雇主缴费而由被保险人单独承担缴费责任。因此目前存在一种趋势,在某些付费项目上(如病假补助和换牙费用),只由被保险人单独缴费。如果是这样的话,雇主参与社会保险管理也说不通了。
对于被保险人的关系人角色是没有异议的,但也存在问题,即他们是否真正参与了社会保险事务。根据《社会法典》第4篇第1条第44款,自治管理机构(指代表大会和理事会)原则上由被保险人和雇主的代表组成,人数各为一半。但是被保险人的代表确实能代表被保险人吗?根据《社会法典》第4篇第1条第46款,雇员和雇主双方都是在各自推荐的候选名单的基础上选出代表的,在关系人中选出可以担任代表的人。拥有递交候选名单权利的除了提交所谓自由名单的被保险人以外,还有工会。由于过程的繁琐和被保险人组织的缺乏,少数被保险人递交自由名单是非常困难的。因此在现实中,大部分自治管理机构代表大会中的被保险人代表一方都是由工会来操作的。在工会对于雇员的吸引力日趋减弱的今天,这种操作方式还能提高工会的影响力。而那些不属于工会的独立雇员的声音则是非常微弱,可以忽略不计了。因此,要说“今天的社会保险自治管理其实就是工会和雇主联合会之间的协商和博弈”,这是毫不夸张的。
除了名单选举之外,还有一种和平选举,更是将这种集团操控的管理发挥到了极致。根据《社会法典》第4篇第3条第46款,如果雇员或雇主中的一方只能提出一个推荐名单,或在数个候选名单中,被提名之候选人人数总计未超过应当选人数时,被提名之候选人则被视为当选。因此在被保险人中并未举行真正的选举,而只是由雇员组织提出候选名单而已。在联合社会法院将和平选举视为合法的早期决策之时,在法学界已有观点,认为这种集团操控的形式有悖于民主原则,这只是一种“不遵守选举规则的选举”。
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