财税改革乃房产调控之重

　　日前国务院召开常务会议，认为随着房地产市场的回升，一些城市出现了房价上涨过快等问题，应当引起高度重视。这也是最近一周来中央三提房地产政策了。但这几年的经验证明，宏观调控的相关政策对于高房价的遏制作用效果并不太明显。

　　从当前的情况看，政府部门能直接调控并有所作为的是土地市场。1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为地方政府的“第二财政”。就其初衷来看，是希望将未来50-70年的土地使用权转让收益一次性收取，增加地方可支配收入，集中起来办大事，如改善地方公共服务和城市基础设施。实际上却可能产生两项负面后果。

　　其一是本届政府争相“透支”下一届政府的土地收益。假定一个城市的可出让土地总数有限，每届政府出让一批，下一届政府可出让土地数量就减少若干。日前，深圳市规划国土委透露，目前深圳未利用土地仅占全市总面积的2.23%，土地资源难以为继成为阻碍城市发展的首要问题。深圳作为改革开放前沿城市，它的现状和未来也许是其他城市将要面临的状况。要以更少的土地转让获得至少不弱于前一届政府的财政预算空间，只有不断提高土地出让价格才能办到。即便不作出土地出让金直接推高了房价这样的判断，那么至少可以得出以下结论：房地产价格的不断上涨与地方政府维持甚至扩大财政预算空间之间存在激励相容的关系。地方政府有激励采取其能够采取的各种手段，掣肘中央政府抑制房价的战略意图。

　　负面后果之二是地方政府为了突破可转让土地总数有限并日益减少的限制，有激励利用公权侵犯已经出让的土地使用权，通过重新规划、再次出售的方式扩大可转让土地数量。这些做法往往在“公共利益”的名目下进行，实际操作上却是把国家征用权和拆迁权让渡给了“取得房屋拆迁许可证的单位”。换言之，地方政府向开发商发放“房屋拆迁许可证”，自己充当“居间”的仲裁者，从而实现地方政府与开发商利益上的合谋。显然，土地使用权的原拥有者被置于相当不利的地位，投诉无门且孤立无援之下容易以极端行为引发社会不稳。同样，高企的房价做大了合谋双方共同的可期待的“蛋糕”，可能对矛盾的加剧起到推波助澜的作用。

　　显然，问题的症结在于地方财政的来源未得到妥善解决，如果没有土地出让金这“第二财政”的强力支撑，地方政府难以按当下中央与地方事权之划分来合格地履行自身的职责。按照中央的要求，地方政府应大量投入缺乏获利保障的安置房、廉租房，这些房屋的供给本来就可能压低房地产市场价格，减少地方政府通过“第二财政”获得的可支配收入，从而限制地方政府提升公共服务水平和基础设施建设的能力，进而导致在安置房、廉租房投入上也难以保证。为此，中央和地方事权范围亟待厘清。同时，启动财税方面相应的配套改革，降低地方财政对土地出让金的依赖是重中之重。

　　一个可行的思路是用财产税或物业税来取代土地出让金在地方财政收入中的地位。由于物业税是从价税，从国际经验看税基以业主申报与政府或社区评估相结合来计算。这样，一方面，业主希望房地产保值增值，可以在变现时获得更大的收入，另一方面又希望物业价值总量不要增加太快，以免因为持有物业而支付过高的税金，在房产价格上涨的激励中内置了压制过快增长的“内部稳定器”，有利于房地产价格的稳定。

　　另外，在物业税征收上可参照国际经验，充分调动地方政府的积极性，将征收和管理的权限下放，确立地方政府征收、中央与地方共享的原则。我国目前是由全国人大授权国务院，统一制定房产税、土地使用税及其它各税的税收条例， 地方政府根据条例精神贯彻执行， 在征税范围、计税依据、减免税等方面基本上没有税政管理权。一些统一制定的税率，对于经济比较发达的沿海省市来讲偏低，起不到宏观调控的作用，也达不到节约土地的目的。而对于经济欠发达的内陆省份显得偏高，纳税人反映强烈。

　　目前，我国类似于物业税的税种有7个，收费项目近百种，但涉及房地产的税收额占全部税收总额的比重不超过4%，与西方国家一般超过10%的比重相比显然整体规模还有提升的空间，是有望替代土地出让金成为地方财政的重要支撑的。更重要的是，以物业税或财产税的形式，可以将地方政府的收入纳入规范、透明和公平的获取渠道中，取消了地方政府再利用掺杂了商业利益的“公共利益”的借口去消灭既有土地使用权的必要性，对消除社会矛盾、实现长治久安有不可估量的作用。