近日，在中央财经大学税务学院举办的税收征管研讨会上，与会专家围绕《中华人民共和国税收征收管理法》修订进行了深入探讨。与会专家认为，税收征管法修订应重点调整好几个关系，包括完善征纳双方的权利与义务关系，强化部门之间的税收行政协调关系等。

　　据悉，由于近年来我国经济社会环境发生了巨大变化，各方面改革不断推进，1992年通过的税收征管法，自2001年修订以来在税收征管实践中不断面临新情况、新问题。2008年10月29日，重新修订税收征管法被列入全国人大常委会5年立法规划第一类立法项目，并很快被列入国务院2009年立法工作计划“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”。

　　完善纳税人合法权益保护制度，构建纳税人权利体系

　　与会专家认为，税收征管法修订应首先考虑完善纳税人合法权益保护制度，构建纳税人权利体系。

　　中央财经大学税务学院教授、博士生导师汤贡亮、中央财经大学财政学博士生苏建表示，我国现行税收征管法中保护纳税人权益的条款零散分布在六部分几十个条款中，没有形成一个整体，对纳税人权利的规定也不系统全面。这次税收征管法修订应整合相关法律规定，将有关条款作为专章单列，构建我国的纳税人权利体系。

　　汤贡亮举例说，应将现行税收征管法第八条对纳税人知情权的规定范围进一步扩大，新增可公开的税收政策信息等内容。因为纳税人有权获得有关税收法律法规完整而准确的信息，除了根据什么法律法规被课征哪些税、如何缴纳等外，还包括纳税人有权了解国家把这些税款用于何处、所享受的公共产品服务是否与自己付出的代价对等。

　　他还指出，应保证纳税人税务行政复议和税务行政诉讼的权利。按照现行税收征管法规定，纳税人如对被要求的缴税数额有争议，或认为税务机关决定错误以及认为受到了不合理对待，可要求税务机关重新审查或向法院提起诉讼。由于税务机关执法使纳税人遭受不法侵害的，纳税人有权要求获得赔偿。但第八十八条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，须先依照税务机关的纳税决定缴纳税款、滞纳金或提供纳税担保，之后才可依法申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。从实践情况看，这的确有效防止了纳税人以复议为由不缴税的情况，但也不利于维护纳税人的合法权益。征纳争议多发生在税收处理方面，一旦查补税款金额大，纳税人又不能在规定期限内缴清税款、滞纳金，也无法提供纳税担保，就会丧失申请复议的合法权利。税收征管法修订应合理解决先清税问题。

　　同时应明确地合法限制税务行政自由裁量权。现行税收征管法涉及税务行政自由裁量权的条款不少，包括行政处罚幅度、对事实性质认定等，但多以“可以”、“应当”、“情节较轻的”等词语体现，缺乏明确标准。应提高税收征管法表述的明晰性，减少税收执行主体滥用权力和利用自有裁量权寻租的空间。另外，税务听证是继税务行政诉讼和税务行政复议之后出台的又一项旨在保护纳税人基本权利的制度，但仅以部门规章体现，应列入税收征管法，提升其法律级次。

　　强化部门协调机制，建立税收行政协调制度

　　中央财经大学税务学院教授梁俊娇指出，税收征管法修订应以提高税务行政效率为目标，明确各级税务机关及相关部门的管理权限与权责，调整部门配合与专业化分工之间的协作关系，优化税务管理资源配置。

　　她说，需要明确国税部门与地税部门的职责和权利。我国目前实行的是国税和地税分管的税收征管体制，国税、地税之间以税种划分管辖范围，垂直管理，相互独立。在实际征管中，由于国税和地税部门利益不同，往往会对同一纳税人的同一经济行为作出不同的纳税要求或解释，既增加了纳税人的负担，又影响税法的统一性和权威性。而对于国税、地税之间的税收管辖争议，税收征管法中没有相应的解决机制设计，导致税务系统内部管理权限划分上的混乱。

　　同时，需要明确不同级别税务机关之间、不同行政区域的同级税务机关之间、同一税务机关不同部门之间的权责关系，明确划分税收管辖权。目前，这些税务机关之间存在职能交叉、权力分配不均、职责不清等问题，导致征管中常出现稽查不问、征收无权、管理不知等问题。而如何划分税收管辖权，税收征管法中没有明确规定。

　　此外，可借鉴国际做法，建立完善税务第三方信息报告制度，调整税务机关与其他政府及相关部门的协作关系，完善护税协税网络。目前，税收征管法虽然对公安、海关、银行等执法部门与税务部门的配合提出了职责要求，但缺乏法律责任约束，难以形成有效的行政协助机制，导致协税护税网络不稳固，协税护税效果大打折扣。

　　汤贡亮也指出，税收征管法修订应强化部门协调机制，建立税收行政协调制度。他说，征管实践表明，税收征管法中涉及需要税务部门与工商管理、银行、公安、法院等其他相关部门协作才能执行的规定，目前操作起来问题还比较多。

　　比如，第五条规定，地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款。各有关部门和单位应当支持协助税务机关依法执行职务。第十五条规定，工商行政管理机关应将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报。第十七条规定，税务机关依法查询从事生产、经营的纳税人开立账户的情况时，有关银行和其他金融机构应当予以协助。第五十七条规定，税务机关依法进行税务检查时，有权向有关单位和个人调查纳税人、扣缴义务人和其他当事人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的情况，有关单位和个人有义务向税务机关如实提供有关资料。

　　这些条款规定了政府部门和相关单位的税收协助制度，但除了银行有法律责任外，对其他不配合税务机关的部门和单位均没有任何法律追究。当前各地的协税护税网络体系大多建立在政府强制性要求相关部门的基础上，靠的是行政命令。因此，税收征管法中应增加政府部门和相关单位税收协助的义务、职责以及不履行的处罚措施，明确地方政府及相关单位不作为应承担的法律责任，建立税收行政协调的法律制度。

　　减少实体性制度，完善税收征管的程序制度设计

　　中央财经大学税务学院副教授蔡昌业认为，应根据新形势的需要，改革完善税收征管的程序制度设计。

　　蔡昌业指出，我国税收征管法属于程序法，是对各税种实体法征纳程序的补充，并不受某一实体法税制要素变化的影响，因此应以明确税收征管的程序性制度为核心，就有关税收征纳程序的基本问题等作出规定，适用于各税种的征管活动。因此，税收征管法修订应主要着眼于程序制度的修改，减少实体性制度规定，避免税收程序法和税收实体法之间的矛盾与疏漏。比如，税收征管法第二十八条“农业税应纳税额按照法律、行政法规的规定核定”的规定属于实体法规定，农业税废除后该条文就失去了意义。税收征管法减少实体制度规定，也能相应减少税制变动引起的重复修改。我国将来要实行综合扣税的个人所得税改革等，这次税收征管法修订应作好相关程序性规定的补充。

　　汤贡亮也强调，税收征管法修订应适应增值税、所得税等主要税种的改革需要，改革税收征管程序法与税收实体法的不协调性，完善纳税申报立法的程序设计等。他同时认为，还应完善税收征管法与《刑法》、《行政处罚法》等相关法律间的衔接问题，使有关税款滞纳金加收、税务行政处罚是否实行罚缴分离、追征税款期限等规定一致。

　　中央财经大学财政学博士生苏建提出，应在税收征管法中增加与电子商务等新兴经济形式有关的税收征管方式与程序，建立电子商务税务登记制度等。

　　关于修订税收征管法的几个具体问题

　　修改《税收征管法》受到社会各界的广泛关注，笔者认为，可借鉴台湾地区做法，对《税收征管法》中的相关内容作出修改。

　　一、加强欠税管理，防止税收流失

　　台湾地区“税捐稽征法”规定：纳税义务人欠缴应纳税捐者，税捐稽征机关得就纳税义务人相当于应纳捐税数额之财产，通知有关机关，不得为转移或设定他项权利;其为营利事业者，并得通知主管机关限制其减资或注销登记。依税法规定逾期缴纳税捐应加征滞纳金者，每逾2日按滞纳数额加征百分之一滞纳金;逾30日仍未缴纳者，移送法院强制执行。

　　可见，台湾地区通过通知有关机关不得为纳税义务人转移或设定他项权利，限制纳税义务人减资或注销登记，以防止纳税义务人转移资产，或抽逃资金，使企业变成“空壳”企业，而造成税款流失。台湾地区对滞纳税款加收的滞纳金相对较重，但有30日的时间界限，所以就不会出现“天价”滞纳金的现象。欠税超过30日就移送法院强制执行，也可防止纳税义务人无限期欠税。

　　大陆地区《税收征管法》对纳税人的欠税行为只有加收滞纳金和强制执行的规定。但因为两者没有期限限制，如果税务机关清欠不力，很容易出现“天价”滞纳金的现象，也给纳税人转移资金造成机会。所以《税收征管法》修订时可以借鉴台湾地区的做法，增加催报催缴、加收滞纳金和强制执行的时间限制，取消《税收征管法》第六十五条关于实施强制执行的前提条件，税务机关在催缴一定时间后，税务机关就可以直接强制执行纳税人欠缴的税款。还可以在新《税收征管法》中规定，通知有关部门不得为纳税人转移或设定他项权利，通知有关部门限制纳税人减资或注销登记，以加强欠税管理，防止税收流失。

　　二、采取切实可行的提前征收措施

　　台湾地区“税捐稽征法”规定：有下列情形之一者，捐税稽征机关对于依法应征收之税捐，得于法定开征日期前稽征之，但纳税义务人能提供相当担保者，不在此限：一、纳税义务人显有隐匿或移转财产、逃避税捐执行之迹象者。二、纳税义务人于税捐法定征收日期前，申请离境者。三、因其他特殊原因，经纳税义务人申请者。

　　大陆地区的“提前征收”条件苛刻，必须发现纳税人有逃避纳税义务的行为，但实际工作中在税款结算期内是很难界定逃避纳税行为的，而且提前征收的程序复杂，等到税务机关进行税收保全的时候纳税人一般都已逃走，强制执行的规定更是没有作用了。笔者建议《税收征管法》修订时借鉴台湾地区的做法，取消“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为”的前提条件，改用“纳税义务人有明显隐匿或移转财产、逃避缴纳税款的迹象”为前提条件，使必要的“提前征收”成为切实可行的措施。同时，可适当扩大适用范围，如果纳税人在一定的条件下确实需要提前缴纳的，在纳税人自愿的情况下税务机关可以提前征收其应纳税款。

　　三、“延期纳税”条款应让纳税人得到真正的优惠

　　台湾地区“税捐稽征法”规定：纳税义务人因天灾、事变或遭受重大财产损失，不能于法定期间内缴清税捐者，得于规定纳税期间内，向税捐稽征机关申请延期或分期缴纳，其延期或分期缴纳之期间，不得逾3年。

　　大陆地区的“延期纳税”规定时间最长只有3个月，而遭受重大损失的纳税人一般很难在这么短的时间之内恢复元气，所以“延期纳税”的规定对纳税人并没有给予实实在在的优惠。笔者认为《税收征管法》的修订，可以借鉴台湾地区的做法，延长延期缴纳税款的期限到一年或两年，具体执行时间有税务机关根据纳税人的具体情况确定，让纳税人有足够的时间通过经营自救解决实际存在的资金困难，使“延期纳税”真正起到保护纳税人生产经营的作用。为了保证税款能够均衡入库，在新税法中也可以规定纳税人在一定期间内分期缴纳税款。

　　四、明确有限制的税务检查搜查权

　　台湾地区“税捐稽征法”规定：税捐稽征机关对逃漏所得税及营业税涉有犯罪嫌疑之案件，得叙明事由，申请当地司法机关签发搜索票后，会同当地警察或自治人员，进入藏置账簿、文件或证物之处所，实施搜查;搜查时非上述机关人员不得参与。

　　大陆地区由于法律没有赋予税务人员在税务检查中的搜查权，所以税务检查取证难已经成为税务行政执法的瓶颈。笔者认为《税收征管法》的修订可以借鉴台湾地区的做法，赋予税务检查时在生产经营现场搜查取证的权力，以利于查处税收违法案件。由于纳税人住处的搜查权涉及个人及其家人的其他权利，所以如果赋予税务机关搜查纳税人住处的权力应当加以一定的限制，可以借鉴台湾地区的做法，在法律上规定，应当由当地司法机关签发搜查证，并由公安人员协同搜查，以保护纳税人的合法利益不受侵害。

　　五、细化税收保密规定，便于税务人员实际操作

　　台湾地区“税捐稽征法”规定，税捐稽征人员对于纳税义务人提供之财产、所得、营业及纳税等资料，应绝对保守秘密，违者应予处分;触犯刑法者，并应移送法院论罪。但也列举了对哪些人员或机关可以提供有关资料，如：1.纳税义务人本人或其继承人。2.纳税义务人授权之代理人或辩护人。3.税捐稽征机关。4.检察机关。5.受理有关税务诉愿、诉讼机关。6.依法从事调查税务案件之机关。7.经“财政部”核定之机关与人员。8.债权人已取得民事确定判决或其他执行名义者。还规定只要其他政府机关不泄露纳税义务人之姓名或名称只为统计目的的，税务机关也可以对其提供资料。还明确如果其他机关人员泄密的，也比照税务人员泄密的规定进行处理。可见，台湾地区对税务保密的规定很详细，便于税务人员操作，也有利于政府各部门间建立信息共享平台。

　　与台湾地区的规定相比，大陆地区《税收征管法》对税收保密的规定就显得很笼统。笔者认为，《税收征管法》修订时可以借鉴台湾地区的做法，明确哪些情况下税务机关可以提供纳税人的资料，以便于税务人员操作，也有利于相关执法部门之间的正常信息交流。

　　六、税务行政处罚应体现轻者轻罚、重者重罚、区别处理的原则

　　台湾地区的“税法”对税务行政违法行为的处罚规定也比较原则，但台湾“财政部”于2008年出台了税务违章案件裁罚金额或倍数参考表，对税务行政处罚作了具体规定，对某一个“实体法”规定的违法行为，又细分了若干种情况，对每个具体情况如何处罚都规定了具体处罚标准或按违法税款金额的多少倍进行处罚。只要纳税人发生表列的某个违法行为，税务人员直接依照上述参照表对号入座进行行政处罚。轻者轻罚、重者重罚。既方便税务人员操作，又能够充分发挥税务行政处罚对不法纳税人、扣缴义务人的震慑作用。

　　由于大陆地区的税务行政处罚有的只规定了一个幅度，所以税务执法人员在操作时具有较大的自由裁量空间，容易造成在不同地区间处罚不公的现象。实际工作中也存在普遍从轻处罚的现象，不能充分体现税法的刚性。笔者建议参照台湾地区做法，在《税收征管法》实施细则中可以授权财政部或国家税务总局发文细化税务违法行为的具体情节，针对不同行为情节明确具体的处罚标准，体现“轻者轻罚、重者重罚、区别处理”的原则。

　　七、规定对某些违法行为可以连续处罚，直至改正

　　台湾地区在其“税法”和“财政部”的有关制度中有“在某些情况下可以连续处罚，直至改正或予以停业处分为止”的规定，甚至可以递增处罚金额。其目的就是督促纳税义务人改正错误的行为。例如纳税义务人第一次拒绝调查或提供有关资料，税务机关可以处新台币3000元罚款，第二次拒绝可以处新台币9000元罚款，第三次及以后各次拒绝每次处新台币3万元罚款，直至改正为止。

　　大陆地区的税务行政处罚没有上述规定，因此就出现了对某些违法行为处罚后纳税人仍不改正是否可以再处罚的争论。笔者建议借鉴台湾地区的做法，在《税收征管法》实施细则中应当明确规定对特定的税收违法行为(如现行《税收征管法》第六十条所列的违法行为)在税务机关依法处罚后仍不改正的可以多次并加重处罚，直至改正或吊销其执照为止，以利于遏制税收违法行为。

　　八、明确规定税务违章案件减免处罚标准

　　台湾地区的“税捐稽征法”规定，按“税捐稽征法”或其他“实体法”规定应处罚款之行为，其情节轻微或漏税在一定金额以下者，得减轻或免于处罚。并授权“财政部”拟定具体标准，报请“行政院”核定后发布实施。

　　大陆地区对行政违法行为减免处罚的规定是在《行政处罚法》中规定的，但在税务行政执法过程中应当如何减免处罚并无明确规定，以至税务执法人员对此产生了很多争论。例如能否减轻或免于处罚?哪些情况下可以减轻或免于处罚?笔者认为，应当在《税收征管法》或其实施细则中明确可以从轻、减轻或免于行政处罚，然后再授权财政部或国家税务总局进一步明确可以从轻、减轻或免于行政处罚的具体情形。