纳税人的维权意识

　　文/秋 风

　　人们从税收关系中，看到了自己是政府的主人，越来越多的人要求政府对民众负责，要求建立更为公开的预算制度，要求政府部门更合理地花钱

　　种种证据表明，中国目前的税制

　　不甚合理，企业和个人的税负太重。很多企业家都说，在中国，如果企业不在税上做点手脚，就不可能正常经营下去。在《福布斯》杂志发布的2009年全球税负痛苦指数排行榜上，中国大陆排名第二，仅落后于法国。

　　那么，如何让税制变得更合理?又如何减轻税负?如果我们知道税的基本性质，那就会知道，其实，唯一能够让税制趋向合理、让税负减轻的，是纳税人自己，尤其是具有公民意识的纳税人。

　　个人所得税唤醒纳税人意识

　　1980年，全国人大通过《个人所得税法》，从这个时候开始，国人才开始有了纳税人的意识。其实，只要是人，只要他在世上生存一天，就在向政府纳税。不过，在不同的税制之下，人们的纳税人意识会有很大的差别。

　　在计划经济时代，经济活动的主体是公有制企业，这些企业的利税不分，全部上缴政府财政。因而，连企业都不觉得自己是纳税人。至于个人，就更没有这种意识了。为了实现高积累，政府有意压低工人的货币工资，辅之以实物性福利。在这种制度下，城市居民不用直接交税，不觉得自己是纳税人。农民也没有纳税的感觉。实际上，政府的投资都来自民众创造，只不过它没有表现为个人直接纳税的形态而已。

　　在这种税制下，人们不可能具有纳税人意识。相反，人们普遍地具有一种“群众”意识，或者“臣民”意识。政府的收入，政府想怎么花就怎么花，人民觉得自己没有资格过问。很多人甚至觉得，自己享受的福利都是政府赐予自己的，应当感谢政府。

　　70年代末，市场化变革开始，在正统的公有体制之外出现了私营企业，出现通过私人经营获得较高收入的群体。针对这些人，政府制定了《个人所得税法》。起征点是月收入800元，而当时，大学生刚毕业的月工资只有58元。可以说，建立个人所得税，主要是为了调节收入差距。尽管有了个人所得税，但其收入规模在政府税收中微不足道，民众基本上也不关注这个税种。

　　到90年代，尤其是90年代中期以后，民众开始关心起个人所得税。因为，有越来越多的人的月收入超过800元，跨入了交税门槛。工薪阶层成为个人所得税的纳税主体。正是从这个时候开始，“纳税人”概念开始流行开来。纳税人意识带了很多观念上的重要后果。

　　第一，人们对于民众-政府的关系产生了不同看法。以前，人们都以为自己享受的福利是政府免费派发给自己的，因而自己是由政府养活的，甚至自己的生命都是政府赏赐的。一旦人们意识到自己是纳税人，就会觉醒，政府是自己养活的。政府之所以有钱，就是因为政府从自己口袋里拿走了一部分钱。政府的每一分钱都来自于民众。

　　第二，人们接受了由自己的代表决定征税的观念。没有谁愿意别人拿走自己的钱，包括政府。如果政府一定要拿，那就必须给出充分的理由，必须通过必要的程序。因此，人们要求关于税收的决定应当由人民代表大会来决定，应该通过法定程序立法，而不能由行政部门、更不能由财政、税务部门自说自话。纳税人意识，让人们对税务部门有了一种戒备心理。

　　第三，人们也不再相信，政府的税收越多就越好。个人缴纳所得税的经历让人们发现，税收不是从天上掉下来，不是别人缴纳自己享受。相反，税收都是自己缴纳的。而按照政府花钱的程序，自己交的税款未必会花在自己身上。因此，人们呼吁，政府不能随便乱征税、加税，政府应当控制自己的支出，应当尽可能地减税。

　　第四，人们也觉得，既然政府拿走了自己的钱，就应当为自己做事情，而不是拿着纳税人的钱自己乱花，让官员自己享受税款的好处。人们产生了监督政府支出的意愿，因为人们知道，政府乱花的每一分钱，都是自己的钱，本来可以给自己带来福利。

　　可以说，个人所得税对于唤醒国人的纳税人意识产生了极大作用。而这种纳税人意识也促进了纳税人权利意识的觉醒。人们从税收关系中，看到了自己是政府的主人，越来越多的人要求政府对民众负责，要求建立更为公开的预算制度，要求政府部门更合理地花钱。人们知道了自己是纳税人，自然就希望享有纳税人的种种权利。

　　纳税人权利意识激发了人们的公民意识。意识觉醒的纳税人推动了相关制度向着合理方向改变。纳税人权利意识推动纳税人作为公民，进入公共领域发表意见，采取监督、维权行动，比如网民曝光官员公费到国外旅游。李金华刮起的审计风暴，如果没有民众支持、舆论附和，也就不会变成“风暴”，也不会对政府相关部门构成那么大的压力。

　　可以说，中国社会过去十几年来在公共财政、法治政府等领域所取得的每一个重要进步，都主要是源于纳税人，即公民的推动。

　　纳税人意识

　　与福利享有者意识

　　当然，当代中国人的纳税人权利意识依然不能令人满意，其原因可以从税制中找到。

　　随着个人收入增长个人所得税在总税收中所占比重也大幅提高。但是，相对于法治较为健全的国家，以个人所得税为代表的直接税在政府财政收入中所占比重依然过低，政府的大部分收入来自增值税之类的间接税。在法治较为健全的国家，政府税收总收入中，所得税比重均在40%以上，增值税等流转税所占比重在40%左右。尤其是在美国，所得税占到联邦税收的大头。而在中国，流转税与所得税——包括个人所得税与公司所得税——占税收收入总量的比例分别为67%和33%，流转税比重异乎寻常的大，而个人所得税只占7%。

　　这样的税制结构，使得诸多民众对自己的税负很不敏感。前几年，政府废除农业税，很多人就欢呼说，农民从此就再也不用纳税了。不仅不纳税，政府反而发放补贴，有些农民因此而十分感谢政府养活了自己。这当然不是事实。农民只要买卖物品，只要维持生活，就必须间接地缴纳各种税款。但是，以间接税为主的税制欺骗了人们。民众本来交了税，却以为自己没有交。

　　正是因为民众的纳税人意识不够敏感，纳税人权利意识还不够健全，所以，面对不合理的税制，很多人的反应是漠然置之。进一步，人们监督政府财政的意识自然就不会很强烈。

　　近年来新出现的一个因素，从另外一个角度强化了人们对政府主张权力的意识。由于经济结构严重失衡，过去十几年来的快速经济增长，反而恶化了社会财富分配格局，贫富差距不是在缩小，而是在拉大。很多在公共空间发言的人，就是穷人，或许自认为自己的发言是代表穷人。基于这种立场，他们倾向于主张政府对富人出台惩罚性高税收。因此，他们大力支持政府的加税政策，当然，也支持政府的福利政策。

　　应当说，这样的立场，容易给政府加税提供借口。不过，它也引起了人们对政府支出结构、方向的普遍和强烈关注。通过这样的讨论，不少民众形成了一种福利享有者意识。也就是说，他们相信，作为公民，政府有责任向自己提供某种福利。

　　这种福利享有者意识与纳税人意识是相辅相成的。实际上，在纳税人意识中，本来就包含着一种获得政府福利的期待，只不过在特定语境下被强化了。一个人在现实生活中是同时扮演这两个角色的。作为纳税人，他当然不愿意向政府缴纳太多税收，而作为福利享受者，他则愿意接受更多福利。第一个要求，作用于政府的征税环节，第二个要求，作用于政府的支出环节。这两个角色从两个方面同时对政府施加压力，要求政府要以最少的税款向民众提供最多看得见的福利。

　　而这正是“人民本位”的公共财政制度的核心原则。以前，中国的财政制度是政府本位的，政府主导征税，同时又主导支出安排。结果是，民众的税负既高，税款又被大量用于政府认为重要、但与民众福利没有直接关系的领域，比如用于低效率的生产、经营活动。民众直接、间接地交了很多钱，却不能从税款支出中享受到看得见的福利。纳税人意识和福利享受者意识，推动政府必须对这样的财政框架进行调整，政府必须调整支出结构，让税款更多地直接服务于民众，真正做到取之于民，而又用之于民。而不是取之于民，用之于民外。

　　公民精神推动税制优化

　　包括税制在内的财政制度朝向人民本位方向变化，最主要的推动力量当然只能是人民，具体地说是公民。

　　政府当然愿意多征税，由着自己的喜好花钱，非民主的政府不用说，民主选举产生的政府同样会有强烈的加税冲动。这是民众作为纳税人、作为福利享有者都不愿看到的。从这个角度看，政府与民众在税收、在预算的问题上是处于相对位置的：政府基于自己的利益，想获得最大限度的自由裁量权;民众基于自己的利益，要对这种权力予以约束，使政府更好地服务于自己。由此可以说，一个国家有没有合理的税制，政府的开支是否合乎民众的期待，最终取决于民众对自身权利——作为纳税人的权利与作为福利享有者的权利——的意识，及据此在各方面进行的驯化政府的努力。

　　进行这种努力的方向很多。比如，人们可以积极推动政府对税收、预算实行民主决策原则。这一原则的具体落实方式，就是税收、预算法定原则。税种、税率应当由人民选举产生的代表组成的机构，以法律的形态来规定;预算也应被当做法律来制定。在中国，虽然除了县级人大之外，市、省、全国人大都是间接选举产生的，但在政府各个部门中，各级人大相对来说与人民的距离还是略近一些。因而，由人大控制财权，就是财政民主原则的进步。通过舆论、学术、公民行动等途径，推动把税收、预算决策权从行政部门转到人大，有利于公共财政制度的建立。

　　现在的问题仍然是，在这方面进行努力的力量不是很大。原因是，人们的纳税人权利意识与福利享有者权利意识不是很强烈，具有这种权利意识的群体规模还太小，很多人不具有这种意识。而如果没有权利意识，人们就不可能积极地进行改善制度的努力。

　　考虑到这一点，媒体、专家也许不应当过于匆忙地呼吁降低个人所得税率。相反，正确的改革方案是降低间接税，容许所得税之类的直接税略有增加，最终将中国的税制从以间接税为主，转变到以直接税为主。这样的税制将把人民与国家之间的关系，以最简单的方式清晰而准确地呈现出来，从而培育出真正的纳税人意识、公民意识。

　　当然，归根到底，人们是否愿意投身于推动财政民主化、推动税制合理化、预算民生化事业，取决于是否有足够多的人具有足够强烈的公民精神、公共精神。也即，哪怕知道自己能够直接得到的回报是有限的，仍愿意拿出自己的时间和精力，去做一些事情，或者是参与舆论，或者是维护自己权利，或者是影响人大代表，或者是监督政府财政，等等。公民自己的努力是优良制度建立的原动力。如果政府也足够明智，则优良制度就完全有可能建立起来。假如公民不进行足够多的努力，政府也就很难具有明智的美德。