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我国当前的土地税租比
www.110.com 2010-07-15 15:17

  根据国家统计局和国土资源部公布的有关资料就土地税租问题进行一些简单的数字分析。经过研究我们发现:当前的土地租税之比约为5∶1,而且该比例有随着经济发展逐年扩大的趋势;制定和执行土地税租政策的过程就是地方政府和中央政府对国有土地收益分配国有土地收益的分配包括租、税、费和土地使用者的利润四个部分。租是土地所有者凭借土地所有权获得的经济收益,属于初次分配;税是国家凭借国家权力获得的经济收益,属于再分配;费是对行政管理机构行政付出的补偿,也是再分配;扣除租税费以后,剩下的为土地所有者的利润的博弈过程。

  1 城镇土地使用税仅占地方税收收入的1%

  从1999-2002年各项土地税收因《中国统计年鉴》中分地区财政收入表内没有城市房产税的统计数据,所以本文所指土地税收只包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税四种。占地方税收总收入的比例(图1)中可以看出,城镇土地使用税占地方税收收入的比例只有约1%。自1992年以来,城镇土地使用税占全国税收总收入的比重就一直在不断减少(图2),这与近年来全国各地土地价格不断攀升,北京、上海等城市房屋租金甚至高于发达国家水平,城市建成区连年快速增加的现实情况明显相悖。

  据胡鞍钢分析,1997年全国实有房屋建筑面积65?5亿平方米,而当年城镇土地使用税收只有44亿元,也就是说,平均每平方米房屋建筑面积的土地使用税仅为0?67元(《提高税收占GDP比重大有潜力》)。

  一般来说,房地产的核心价值在土地上,而不是在建筑物上,但我国的城镇土地使用税只及房产税的1/3。究其原因,主要在于当前城镇土地使用税按面积征税,而房产税按价值征税,如此计税依据,难怪城镇土地使用税与房产税本末倒置。举例说来,一级地块与九级地块的城镇土地使用税的税负每平方米仅差几元钱,而一级与九级地块的房价则要相差几百乃至上千元,从而造成房产税高于土地使用税的客观现实,土地的级差收益就在税收中无从体现。

  2 国有土地出让收益是地方土地税收收入的5倍

  不论采用年租制还是一次交清,国有土地出让收益的本质都是地租,是土地所有权的经济实现。与土地税收相对较慢的增长速度相比,近两年来国有土地出让收益的速度和总额都可以用迅猛二字来形容,2000-2002年的年平均增长率为146?3%。2002年地方政府通过一级土地市场出让的国有土地收益为2454亿元,约为地方税收收入的1/3,是地方土地税收收入的5倍多(表1,图3),是城镇土地使用税的32倍。国有土地出让收益已成为财政预算外收入的重要组成部分,这种畸高的比例在发达市场经济国家也比较罕见。

  3 地方政府和中央政府对国有土地收益分配的经济博弈

  因为缺少世界其他国家土地租税关系的相关资料,所以无法对我国当前这一比例是否适当做出一个明确的判断。但据目前所掌握的资料来看,绝大多数西方经济发达国家实行的是土地私有制,基本上不存在政府大量出让土地使用权获取地租的情况,所以在中国特色的土地所有制下,只能根据中国的国情创造出有中国特色的土地制度,我们的租税费问题还只能依靠我们自己解决。

  然而,无论采取何种土地制度和土地政策,有一点是肯定的,那就是制定和执行土地税租政策的过程就是地方政府和中央政府对土地收益分配的博弈过程。其参加博弈的主要原因在于:一,经济分权和财政体制改革使地方政府形成了独立的效用和利益目标;二,城市土地制度创新带来的“巨额利润”引发了强烈的利益驱动;三,土地税收是预算内收入,具有较高的法制性和规范性,而土地出让金收入是预算外收入,可以自行提取和自行使用,而不必纳入国家预算管理,这是最关键的原因。

  由于在最初制定城镇土地使用税的时候,国家有中央和地方土地税收分成的规定,再加上国家统一制定的低税率不能与城市内部不同用地以及不同城市之间的土地级差收益相适应,于是在很大程度上降低了地方政府征税的积极性,而是以积极扩大除税收之外的其他土地收益(包括地租和土地费)在国有土地总收益中比例的方式,与中央进行博弈。具体措施包括:

  进一步降低城镇土地使用税的税率,人为减少应征税的范围。《城镇土地使用税暂行条例》第6条列举了免缴土地使用税的7种用地,但第7条又赋予省、自治区、直辖市税务机关对缴纳土地使用税确有困难的纳税人,定期减免的审核权(据国家税务局批准),于是在实施时,许多城市据此进一步扩大减免税范围,降低土地使用税率。此举让用地者获得很大实惠,发布条例时曾预计每年能新增收入100亿元,但1988年11月至1990年底只收了50亿元,平均每年只有25亿元(中国城市土地市场化经营研究,谭术魁著,中国经济出版社,2001)。

  积极拓展其他土地收益渠道,强化地租收益,增加各种名目的收费、摊派,如土地开发费、配套费,尽量使“肥水不外流”;

  设法使土地收入隐性化,或是用“优惠”地价引资,以损失土地收益的代价获取政绩。

  即使在新税制实行之后,城市土地出让收入预算外循环的状况仍未明显改变,据《中国财政年鉴》,1994年和1995年全国土地有偿出让收入分别为565亿元和388亿元,纳入财政预算的分别为34?8亿元和30?9亿元,分别占当年出让总收入的6?16%和7?96%,其他绝大部分仍在体外循环(《中国城市土地制度经济问题研究》,艾建国,华中师范大学出版社,2001)。近两年的数据没有查到,估计也不容乐观。至此,我们也不难理解为什么各地“圈地”之风盛行,耕地保护问题严峻的经济原因了。

  在另外,需要重点强调的是:在我国当前实行的土地资产国家所有、政府分级监督管理的体制下,土地的实际控制权和管理权掌于地方政府之手,因此,地方政府能够在国有土地收益分配的博弈中占据有利地位。

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