司法考试行政法讲义(二)

　　五、行政处罚

　　在所有的行政行为的实施形式中，惟独行政处罚有单行的法律，对行政处罚作出了详细、明确的规定。因此应当作为律师资格考试复习的重点。在历年的考试中，行政处罚也是出题的重点。所谓行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织，对违反行政法律规范、依法应当给予处罚的行政相对人所实施的法律制裁行为。对行政处罚的把握，重点在以下几个问题。

　　(一)行政处罚的原则

　　行政处罚直接关系相对人的合法权益，因而必须遵循一定的原则：

　　1、处罚法定原则，指行政处罚必须严格依据法律规定进行，包括四个基本要求：处罚设定法定;实施处罚的主体法定;处罚依据法定;处罚程序法定。作出处罚行为必须遵循法定程序，“不遵守法定程序的，行政处罚无效”。

　　2、处罚公正、公开原则，指行政处罚的设定与实施要公平正直，没有偏私处罚公正原则体现在实体公正与程序公正两方面。实体上的公正，要求行政处罚无论是设定还是实施都要处罚相当。程序上的公正，要求实施处罚的过程中，处罚主体要给予被处罚人公正的待遇，充分尊重当事人程序上所拥有的独立人格与尊严。同时处罚要公开，行政处罚的设定与实施要向社会公开。

　　3、一事不再罚原则，指针对行政相对人的一个违法行为，不能给予多次的处罚。行政处罚以惩戒为目的，针对一个违法行为实施了处罚，就已达到了惩戒的目的，如果再对其进行处罚，则是重复处罚，违背了处罚相当，有失公正。从操作层面讲，一事不再罚原则有两个要点：一是同一行为，二是同类处罚，同类当然目前限于罚款。

　　4、处罚与教育相结合原则，指行政主体在实施行政处罚时，要注意说服教育，纠正违法，实现制裁与教育双重功能根据这一原则，实施处罚时，对有关相对人主动削除或者减轻违法行为危害后果、配合行政机关查处违法行为有立功表现等情形的，应从轻或者减轻处罚;对违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以免于处罚。

　　5、保障权利原则，指在行政处罚中要充分保障行政相对人的合法权益不应让无辜的人遭受处罚，违法的人得到公正的处罚，受到违法处罚的人得到补救。为保证其实现，法律赋予相对人在处罚的过程中享有陈述权、申辩权、听证权、申请复议权、提出诉讼权以及赔偿请求权。这些权利对于实施处罚的行政主体是一种义务，不能随意加以剥夺或限制。

　　(二)行政处罚的种类与设定

　　行政处罚的种类，是行政处罚外在的具体表现形式。根据不同的标准行政处罚有不同的分类。以对违法行为人的何种权利采取制裁措施为标准，行政处罚可分为人身自由罚、行为罚、财产罚和声誉罚，这是行政法学上通常采取的分类。人身自由罚，即在一定期限内对违法行为人的人身自由权进行限制或剥夺的行政处罚措施，如行政拘留。财产罚，是强迫违法行为人交纳一定数额金钱和物品，以使其财产上的权益受到损害的处罚措施，一般适用于以营利为目的或者给公共利益造成损害等种类的行政违法活动，如罚款、没收财物。行为罚，是限制和剥夺违法行为人某种行为能力，使其不能从事某种活动的处罚措施，它是通过对违法者的行为能力加以剥夺或限制，也可称之为能力罚，如责令停产停业、暂扣或吊销许可证或者执照。声誉罚，是指对违法行为人予以谴责和告诫，使其名誉、荣誉、信誉或其他精神上的利益受到一定损害的处罚措施，属于较轻微的行政处罚，一般适用于情节轻微或者实际危害程度不大的违法行为，如警告、通报批评。

　　行政处罚的设定，是指有关国家机关在法律规范中规定行政处罚的活动，其实质就是处罚设定的权限划分。设定权具体可以分为创设权与规定权。全国人大及其常委会制定的法律可以创设各种行政处罚，且对限制人身自由的行政处罚的创设拥有专属权。人身自由权是公民的一项最基本的权利，限制人身自由是最严厉的处罚，只能由法律进行创设，其他任何形式的规范性文件都不得加以设定。由国务院制定的行政法规在设定行政处罚上包括两个方面：一是可以创设除限制人身自由以外的各种行政处罚;二是法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。地方性法规的设定权也包括两个方面：一是可以创设除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚;二是法律、行政法规对违法行为已作出行政处罚规定，地方性法规必须在法律、行政法规规定的行为、种类和幅度的范围内规定。行政规章属于效力等级较低的法律规范，其创设权有限：只能在法律、法规没有规定的情况下创设一定数额的罚款和警告的处罚。行政规章主要是拥有行政处罚的规定权，可以在法律、法规规定的行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

　　除上述法律、法规、规章以外的其他规范性文件都不得对行政处罚加以创设。

　　(四)行政处罚的程序

　　行政处罚程序是指处罚主体在实施处罚过程中所要遵循的步骤与方式。与以往立法相比，《行政处罚法》关于行政处罚程序的规定明显有了改善。行政处罚程序有简易程序和一般程序两种，听证是一般程序中的特殊程序，不是独立程序。

　　1、简易程序，即当场处罚程序，主要适用于事实清楚、情节简单、后果轻微的违法行为。适用简易程序必须符合以下三个条件：(1)违法事实确凿。即当场能够有充分的证据确认违法事实，无需进一步调查取证。(2)有法定依据。对于该违法行为，法律、法规或者规章明确规定了有关处罚的内容，实施处罚的人员当场可以指出具体的法律、法规或者规章的依据，如果没有法定的依据，即使违法事实确凿，也不能当场处罚。(3)符合行政处罚法所规定的处罚种类和幅度。只有对个人处以50元以下、对组织处以1000元以下罚款或者警告的处罚可以当场进行，其他处罚不能适用简易程序。

　　简易程序并非简易到无所要求。其具体要求主要包括：(1)表明身份。实施处罚的人员应当向当事人出示自己执行公务的身份证件，以证明自己有权对当事人作出处罚。(2)说明理由和告知权利。实施处罚的人员要当场指出违法行为的违法事实，说明要给予行政处罚的理由，及有关依据，并告知当事人有进行陈述和申辩的权利，同时还要听取当事人的陈述与申辩。(3)制作处罚决定书以及备案。处罚决定书应是由有关机关统一制作的预定格式、编有号码，由当场作出处罚的人员进行填写，行政处罚决定书应当载明当事人违法行为、行政处罚的依据、处罚的决定、处罚时间、处罚地点、以及作出处罚决定的机关、作出处罚的人员签名或盖章，并报送所属行政机关备案。

　　2、一般程序，也称普通程序，是除简易程序以外作出处罚所适用的程序。一般程序包括以下几个具体步骤：(1)立案。处罚实施主体通过各种渠道所知悉的相对人的违法行为，首先予以立案，作好查处违法行为的准备工作。(2)调查取证。调查取证的目的在于查明案件的真实情况，实际上是一个取得违法事实证据的过程。处罚实施主体必须客观公正地调查收集有关证据，才能准确地认定违法事实。(3)说明理由、当事人陈述与申辩。向当事人说明将要处罚的理由，并采取一定的方式听取当事人的意见，允许其申辩与陈述，对于合理的意见应予采纳。(4)作出处罚决定。处罚决定应采用书面方式，处罚决定书应当载明的事项包括：被处罚人的姓名或名称、地址;被处罚人的违法事实及有关证据;作出处罚的法定依据;给予处罚的种类和具体处罚的内容;当事人履行处罚所设定的义务的方式、期限等;当事人不服处罚的救济途径;作出处罚决定的日期、处罚主体的名称以及印章。(5)送达。依照法定的程序与方式，将处罚决定书交付当事人。

　　一般程序中尤应注意听证程序。听证程序，指行政机关在作出处罚决定之前，公开举行由利害关系人参加的听证会，对事实进行质证、辩驳的程序，它是一般程序中的特殊程序，只适用于需要听证的案件。听证程序适用的条件有两个：一是符合法定的处罚案件的种类，按《行政处罚法》的规定，责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等处罚适用听证程序。二是必须有当事人听证的请求，听证是相对人的权利，只有相对人要求听证的，行政机关才能进行听证。听证程序具体步骤：(1)告知听证权。如果属于听证适用范围行政处罚，应当通过正式方式告知当事人有权要求听证。(2)提出听证。当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出。(3)通知听证。行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点，以便当事人为听证作充分的准备。(4)举行听证会。听证会由本案调查人以外的其他人员主持，由调查人员提出当事人的违法事实、证据和行政处罚建议，再由当事人进行质证与申辩，经过调查人员与当事人的相互辩论后，当事人可以作最后的陈述。听证会除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，一律公开举行，接受社会的监督。听证会的全部过程要制作听证笔录，笔录应交当事人审核，无误后由当事人签字盖章。听证笔录是处罚决定的依据，处罚决定应在笔录范围内作出。

　　3、行政处罚执行程序。行政处罚执行程序，是指确保行政处罚决定所确定的内容得以实现的程序。行政处罚决定一旦作出，就具有法律效力，处罚决定中所确定的义务必须得到履行。处罚执行程序有三项重要内容：

　　第一、处罚机关与收缴罚款机构相分离的原则。在行政处罚决定作出后，作出罚款决定的行政机关及其工作人员不能自行收缴罚款，由当事人15日内到指定的银行缴纳罚款，银行将收缴的罚款直接上缴国库。但在以下情况下，可以当场收缴罚款：(1)依法给予20元以下罚款的;(2)不当场收缴事后难以执行的;(3)在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可当场收缴罚款。

　　第二、严格实行收支两条线，罚款必须全部上交财政。执法人员当场收缴的罚款，应当按规定的期限上缴所在的行政机关，行政机关则应按规定的期限交付给指定银行。行政机关实施罚款、没收非法所得等处罚所收缴的款项，必须全部上交国库，财政部门不得以任何形式向作出行政处罚的机关返还这些款项的全部或部分。

　　第三，行政处罚的强制执行，行政处罚决定作出之后，当事人应当在法定期限内自觉履行义务，如果当事人没有正当理由逾期不履行，则导致强制执行。根据《行政处罚法》，强制执行有三种措施：(1)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款;(2)将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;(3)申请人民法院强制执行。

　　六、行政合同

　　行政合同，也叫行政契约，指行政主体为了实现行政管理目标，与相对人之间经过协商一致所达成的协议。行政合同是现代行政管理中重要的方式，是行政权力和契约关系的结合。由于最高人民法院的司法解释改变了将具体行政行为界定为单方行为的规定，从而将双方行为的行政合同也纳入了行政诉讼范围。因此，对行政合同的把握就值得重视。

　　(一)行政合同的的特征

　　行政合同最难把握的问题是与民事合同的区别。二者之间的区别是通过行政合同所具有的特征表现出来。行政合同具有以下特征：(1)行政合同的当事人必有一方是行政主体。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的，因此，当事人中必有一方主体是行政主体。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。行政合同必须有行政机关参加并不意味着凡有行政机关的合同都是行政合同。行政机关具有双重身份：行政主体和民事主体。当行政机关以民事主体身份签订的合同，如与家具厂签订的购买办公设备合同，该合同是民事合同;只有当行政机关以行政主体身份签订合同时，该合同才是行政合同。(2)行政合同的目的是实施行政管理。行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。如为了修建道路、桥梁、机场等公共设施，行政主体与企业签订的共同投资建设合同等。(3)行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政主体签订行政合同是实现行政管理目标，维护公共利益。因此，行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。具体体现为对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。当然，行政主体只有在合同订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须变更或解除时，才能行使单方变更、解除权。由此造成相对人合法权益损害的，要予以补偿。(4)行政合同双方当事人因为履行行政合同发生争议，受行政法调整，根据行政法的相关原则，通过行政救济方式解决。

　　随着从计划经济向社会主义市场经济的转化，国家所有权和经营权的分离，我国行政机关的行政管理方式发生了很大变化，行政合同的运用日益广泛。目前，我国的行政合同主要有以下几种：

　　1、国有土地使用权出让合同。这是行政机关代表国家与相对人签订的将国有土地使用权在一定期限内出让给相对人，相对人支付出让金并按合同的规定开发利用国有土地的合同。国有土地出让合同是一种比较典型的行政合同，由《中华人民共和国城市地产管理法》等法律、行政法规和部门规章对其进行规范。国有土地使用权出让合同由土地行政管理部门与土地使用者签订，并由土地行政管理部门对合同的履行进行监督，对使用者没有按合同的约定开发利用土地，或者改变土地用途的，有权进行纠正，处罚，或者无偿收回土地使用权。

　　2、全民所有制工业企业承包合同。全民所有制工业企业承包合同是由人民政府指定的有关部门作为发包方，实行承包经营的企业作为承包方，双方协商一致而签订的国有企业承包经营合同。有不少人将这种合同视为经济合同，但实际上这是一种行政合同。理由如下：(1)政府签订全民所有制工业企业承包合同，是为了提高企业经济效益，促进国民经济快速发展。不同于经济合同中当事人是为了自身利益而签订合同。(2)行政机关在合同履行过程中享有行政优益权。行政机关对承包方的生产经营活动享有监督权，有权按照合同的规定，对承包方的生产、经营活动进行检查、监督;承包方完不成合同任务时，应当承担违约责任，并视情节轻重追究企业经营者的行政责任和经济责任。(3)行政机关为合同的履行提高优惠条件，如价格优惠、政策优惠等，这是经济合同中当事人无法提供的。

　　3、公用征收补偿合同。公用征收补偿合同是指行政主体为了社会公共利益，征用相对人的财产并给予补偿的行政合同。这类合同目前广泛运用于城市建设、交通铁路、水利设施等基础建设领域。《中华人民共和国土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》对此都有有明确的规定。公用征收补偿合同中，关于征收部分属于单方行政行为，即征收是行政主体的单方决定;但是行政补偿部分是行政合同的范畴，即如何补偿以及补偿数额的确定等，必须经过与相对人协商后达成一致。

　　4、国家科研合同。国家科研合同是行政机关与科研机构之间就国家重大科研项目，由国家提供资助，科研机构提供科研成果签订的协议。国家科研合同不同于《中华人民共和国合同法》所调整的技术开发、转让等民事合同，它以公共利益为目的，往往是为了完成某项与国计民生有重大关系的科研技术项目的开发，由政府牵头参与，与科研机构签订合同，政府提供资助，科研机构完成项目开发后将成果交付政府。

　　5、农村土地承包合同。农村土地承包合同是我国出现最早的行政合同，但目前仍无法律、法规对此作出明确规定，主要是由地方性法规和地方政府规章调整。

　　6、国家订购合同。国家订购合同是指行政机关基于国防和国民经济的需要，与相对人之间签订的订购有关物资和产品所达成的协议。国家订购合同不同于民事合同中的买卖合同，行政机关的意思表示在其中起着主导作用，相对人必须认真完成合同中所规定的具体事项，不能拒绝，但双方在费用、方式等方面可以协商。我国目前军用物资和其他有关国防物资的订购，一般都采用订购合同的形式。粮食、棉花、烟草等订购合同，是以国家提供优惠条件并保证收购，农民向国家缴纳粮食、棉花、烟草取得报酬为内容，由各级人民政府及主管部门和农民之间签订的协议。

　　7、公共工程承包合同。公共工程承包合同是行政机关为了公共利益的需要与建筑企业签订的建设某项公共设施达成的协议。如修建国道、飞机场、大桥、大型供水、供电、供气工程等工程合同。公共工程合同是为了完成某项公共设施而签订的，行政机关为了修建宿舍与建筑企业签订的合同不是公共工程合同。

　　8、计划生育合同。计划生育合同是指计划生育管理部门与育龄夫妇之间，就育龄夫妇按国家计划生育指标生育，国家为其提供一定优惠所达成的协议。