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行政复议证据制度研究
www.110.com 2010-07-28 14:30

  行政复议证据制度研究——兼与行政诉讼制度比较

  前 言

  目前,与较为完善的行政诉讼证据制度相比,我国行政复议证据制度尚处于初创阶段,法律上缺乏详尽规定,仅有的少数几个条款涉及到证据,而且分散于行政复议和行政诉讼相关法律、法规、规章和司法解释中。理论上亦较少涉及,这在一定程度上与行政复议制度定位有很大关系。制度的缺失造成行政复议工作的被动,行政复议作为一种区别于行政诉讼的救济和监督体制,实际工作中却不得不照抄行政诉讼证据,不仅影响了行政复议本身效能的发挥,而且也不利于包括行政复议在内的行政程序法证据制度的建设。本文拟从该种困境出发,结合行政复议与行政诉讼的工作实际,从制度上对行政复议与行政诉讼的证据制度作一比较,以期对行政复议工作有所助益。

  一、行政复议证据制度沿革

  1990年12月24日国务院发布的《行政复议条例》(后经修改,以下简称《条例》),在证据方面仅有三个方面的规定,即第三十一条第(三)项规定了申请人的举证责任,应提供提起复议的事实根据;第三十八条规定被申请人的举证责任,应于收到复议申请书之日起十日内,提交作出具体行政行为的有关材料或证据,并提出答辩书;第四十二条第(一)、(四)项规定了证明标准,即具体行政行为在认定事实方面要达到清楚的标准。

  1999年4月29日全国人大常委会通过的《行政复议法》(以下简称《复议法》),在证据方面的规定增加到6个方面:第三条第(二)项规定了复议机构查证职责,应履行向有关组织和人员调查取证的职责;第二十二条规定复议机构的查证权力,复议机构认为有必要时,有权向有关组织和人员调查情况;第二十三条第一款后段、第二十八条第一款第(四)项规定了被申请人的举证责任和举证时限,应于收到申请书副本或申请笔录复印件之日起10日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,逾期不交视为无证据,将予撤销;第二十三条第二款规定了证据开示制度,申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外;第二十四条规定了非法证据排除原则,在行政复议过程中,被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或个人收集证据;第二十八条第一款第(一)项、第(三)项第1目规定了证明标准,具体行政行为在事实上应达到清楚、证据确凿标准。与《复议条例》相比,减少了行政复议申请人的举证负担,增加了复议机构查证职责和权力、被申请人不履行举证责任的后果、证据开示、非法证据排除等内容,增强了可操作性,但与丰富多彩的行政复议工作实际相比,规定仍较为简单,例如何为证据、证据的种类、证据的证据能力和证明力如何认定等均无规定,难以满足行政复议工作的需要,这在相当程度上迫使行政复议机关照抄行政诉讼的证据规定。

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