我国行政诉讼证据制度经历了三个发展阶段:一是1989年4月4日颁布的行政诉讼法在第五章中对行政诉讼的证据制度作了规定;二是最高人民法院1991年《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见(试行)》(以下简称《若干意见》)中对行政诉讼法中有关证据的规定作了一些补充;三是1999年10月24日最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)用6个条文对行政诉讼法的证据制度作了进一步完善。而最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)进一步发展了我国的行政诉讼证据制度。
关于举证责任的分配与举证期限
《证据规定》中“举证责任分配和举证期限”部分一共有9条,大体上可分为3个部分。第1-3条是对被告的举证责任和举证期限的规定;第4-7条是对原告的举证责任和举证期限的规定;第8-9条是对法院在举证方面的职权和职责的规定。在这三部分内容中,有些是对《若干解释》规定的继承,有些则是新的规定。新内容主要有以下三个方面:
对不作为案件中原告的举证责任作了限制性规定。《若干解释》第27条规定,在起诉被告不作为的案件中,原告提出申请的事实,由原告承担举证责任。《证据规定》第4条对此作了补充性规定。第4条第2款规定:在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料,但有下列情形之一的除外:(1)被告应当依职权主动履行法定职责;(2)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。为何要作这两项除外限定?原因在于:被告履行法定职责这种情况,从行政法原理看,有些是需要当事人申请的,有些是不需要当事人申请而由行政机关自动履行的。比如在紧急情况下,当事人来不及申请,行政机关已发现有关事实发生,就应当主动履行职责。另外,需要指出的是,“履行法定职责”这个概念并不十分准确。之所以还沿用这个概念,主要是因为行政诉讼法使用了这一概念。我们应当对行政诉讼法规定的法定职责从宽理解,因为行政机关不作为的前提是行政机关必须履行义务,须有行政义务存在。“行政义务”这个概念比法定职责内涵宽得多,法定职责是法律、法规、规章明确规定行政机关必须履行的职责,而在许多情况下,行政义务并不一定由法律、法规、规章规定。比如说,行政义务的产生可能由于行政机关的承诺而产生,也可能由于行政合同而产生,还可能由于行政机关的自身行为所产生,即附随义务。如道路建设部门在履行维修道路的法定职责时应当设立标志,否则会给他人带来危险,这就是附随的行政义务。对上述义务虽然法律、法规、规章没有规定,但行政机关在正常状态下必须履行。因此,不能把不作为案件只局限于履行法定职责,应把它理解为履行行政义务,这样有利于我们在行政诉讼法的框架内更好地保护行政相对人的合法权益。
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