【内容摘要】行政补偿作为一种权利保障和利益冲突平衡机制的现代法律制度，对规范行政征收权的行使，实现国家和社会公共利益，保护相对人的财产权，进而实现对基本人权的保障，具有重要的意义。土地是一种不可再生的稀缺资源，严格控制，依法合理地予以补偿，是我国行政补偿制度建设中待解决的问题。本文试就我国土地征收行政补偿制度的建立和完善加以分析和探讨。

　　【关键词】土地征收 土地 行政补偿

　　一、行政补偿制度的特征

　　(1)补偿的主体是国家，义务机关是国家行政机关或者其它行政主体。这就使得行政补偿区别于其他主体的补偿。

　　(2)能够引起行政补偿发生的，须是国家行政主体及其工作人员依法履行职责，执行公务的行为。这使得行政补偿与行政赔偿相区别。

　　(3)能够引起行政补偿发生的，必须是基于社会公共利益的需要使得公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受损失。这符合宪法的规定，也说明了行政补偿作为公益与私益平衡机制的本质属性。

　　(4)补偿的范围是公民、法人或其他社会组织的合法权益所遭受的特别损失。只要是损失了合法的权益(包括实体权益和程序权益)，就应予以补偿，不限于目前国家行政赔偿中的人身权和财产权范围。

　　二、行政补偿的原则

　　依法行政是现代法治的根本要求。国家剥夺或限制相对人财产的行为必须有法律依据并依法定程序合理地进行。行政补偿的原则：第一，宪法依据原则。财产权居于公民基本人权的核心地位，近现代法治国家普遍从宪法层面关注行政补偿并加快原则性规定。2004年修正后的我国宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行政收或者征用并给予补偿。”第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第三十条规定：“国家保障人权。”这就奠定了国家对财产权既保护又制约的宪政基础，使行政补偿有了宪法上的依据。

　　第二，利益平衡原则。征收权的核心在于无需经财产权人同意而强取其财产，但这并不意味着以牺牲私人权益的正当性来彰显公共利益需要的正当性，行政补偿制度必须服从人权保障原则。合法权益受平等保护，既要制约私有财产权以达到维护和增进公共利益目的，又要抑制政府滥用征收权侵害私有财产权，尤其是在行政补偿问题上，须充分体现公平正义，平衡公共利益和个人利益，符合行政补偿的基本精神。

　　第三，事先补偿原则。从本质上讲，基于公共利益需要的行政征收，目的是为了在更广泛的范围内最大限度地实现私人利益。因此，行政主体对相对人财产征收以前必须先进行损害补偿，至少须与相对人就补偿的范围、标准、方式及补偿金的支付时限等问题达成协议，稳定相对人的生产和生活，增强相对人对财产权的安全感。

　　第四，依法补偿原则。行政补偿作为行政法上的一种制度，其合法性、正当性来源于宪法中的征收补偿条款及专门的征收补偿法或单行法规。应当服从合法性原则，严格按照法律规定的主体、对象、条件、目的、范围、标准、方式、程序行使征收权，依法进行补偿。

　　三、行政补偿的范围

　　行政补偿的范围分三种：行为范围、事项范围和权益范围。行为范围包括合法行政行为、合法行政事实行为及行政主体行使公权力所带来的附随效果。事项范围包括行政征收或征用类补偿，行政主体变更行政许可、行政计划、行政指导、行政合同等行为类补偿，国家危险责任类补偿，公民因保护国家财产或者协助执行公务受到损失类补偿等等。权益范围包括实体权利损失补偿以及物质损失(直接损失和间接损失)、精神损失范围补偿。

　　行政补偿的程序及救济。程序制度是实体制度的延续，是实体权利实现的保障。无救济即无权利。行政补偿制度应建立完善征收程序、补偿程序、监督程序、救济程序(行政救济和司法救济)，形成系统的行政征收补偿法。

　　四、我国土地征收行政补偿存在的问题

　　我国行政补偿立法虽然取得了一定的成果，为规范行政补偿活动建立了基本框架，但是，其中存在的问题更不容忽视：

　　(1)宪法层面上补偿制度的缺位

　　总体而言，我国目前关于行政补偿的立法畸形发展，缺乏统一性，缺少成熟的理论支撑。宪法层面上补偿制度的缺位，使得具体的单行立法没有切实可行的统一标准，造成现有立法之间、补偿的条款之间缺乏衔接与配套，无法建立一种关联关系。从而难免产生损害程度相同或相似的公民得不到相同补偿。这就容易违背“法律面前人人平等”的宪法原则，并严重影响了法律在人们心中的公信力。

　　(2)单行法律法规的规定不周全、不协调

　　我国已有几十部单行法规对行政补偿有所涉及，但单行法往往只规定某一领域的问题，无法穷尽所有行政管理领域，大量的行政补偿问题在我国仍无法可依，如因合法行政行为对人身权的损害补偿，现行立法就未涉及。而且，由于补偿的范围、标准不一，政策调整的倾向很明显，补偿的随意性和不公正性问题很严重，引起了一系列行政补偿纠纷。如政策调整的倾向明显，造成了补偿计算标准的不稳定性以及补偿方式的差异性，补偿的随意性和不公正性问题很严重，引起了一系列行政补偿纠纷。

　　(3)程序救济手段不完善。

　　司法救济被排除在土地征收行政补偿争议纠纷救济手段之外，且法院对此类案件置之不理，不符合法治国家的理念。不仅不利于保护合法权益被剥夺或者被限制者的权利，也不利于监督征收权的行使，不符合行政行收补偿的原则。

　　(4)行政补偿程序的设置失衡

　　行政补偿作为一种行政行为，也应遵守行政行为实施的基本程序，但是行政补偿又有其特殊性，因此，需要对其程序进行规范。财产征收或征用或对财产限制实施之前或之后，行政主体应主动与权利受损人就补偿范围、标准、方式、期限、计算方法等问题充分协商，尽量达成双方都能接受的补偿协议。协议不能达成，行政主体可依法及时裁决或决定，保证行政工作的进展，权利受损人若对该裁决或决定不服，应允许向司法机关寻求救济。令人遗憾也极其自然(我国有“重实体轻程序”的传统)的是，我国有关行政补偿程序性的规定更为缺乏。