城市土地是最大的存量资产，是城市经济运行的载体，是城市建设与发展的重要物质基础，也是“经营城市”发展战略的重要支持基础。城市土地制度建设是我国土地制度建设的重要组成部分，也是我国经济体制改革的主要内容之一。搞好城市土地制度建设，不仅有利于我国经济体制的改革与完善，而且有利于我国城市化建设步伐的加快，同时对全面建设小康社会具有积极的推动作用。建国之后，尤其是改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，我国的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但总体来说，与城市化进程还很不适应。目前仍然存在着诸多问题需要认真研究。

　　一、城市土地所有制变革：

　　产权界定与土地资产的保值增殖1949年以前，我国土地基本上实行的是私有制。由于商品经济不发达，城市的数量和规模都比较小，因而城市土地在国土面积中所占的比重很小。然而，仅此很小的一块土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商业者、个体劳动者、城市居民和外国人手中。新中国成立后，我国政府着力推行城市土地国有化：

　　(1)没收外国人、封建地主和国民党政府在城市中的土地，强制使之变为国家所有;

　　(2)用赎买、国家经租和公私合营的办法(带有较大程度的强制性和不等价、有限期的特点)将私营工商企业、房地产公司和房地产业主的城市房地产收归国有;

　　(3)以城市建设征用土地的方式强制、低价将农村的非国有土地转变成国有土地;

　　(4)以立宪的方式宣布全部城市土地归国家所有，从而完成了城市内部少量集体和个人所有的土地向国有产权的无偿转移。

　　从1949年到1982年，中央政府着力推行城市土地国有化政策，使我国城市土地产权制度发生了根本性的变化，并最终形成了城市土地单一的国家所有的产权结构。这种土地所有制形式与整个生产资料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上为国家的基本建设、政治稳定奠定了最重要的物质基础。但是这种单一的土地所有制形式，随着时代的发展，逐渐成为经济发展和城市建设的制约因素。

　　1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”但到了1987年，深圳市政府以定向协议的方式出让了中国第一块商品土地的使用权，此后又以公开招标、拍卖的方式出让。1990年国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定。1998年通过了修订后的《中华人民共和国法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。

　　如果说城市土地由私有(个体)转变为国家所有，是一个历史性的转折或革命的话，那么城市土地由无偿占有到有偿使用，则是又一次历史性转折或革命。归国家所有的土地以有偿的形式出租或转让，是商品经济发展的客观要求，也是城市化建设的现实需要。马克思讲过，地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。土地本来是没有价值和价格的。但是当存在土地所有权且土地所有权需要以经济形式来表现自己时，地租的出现就成为一种可能。我国城市土地收取的地租，一方面来源于建筑物的垄断价格，另一方面来源于建设用地的高额地租。过去我们无偿划拨土地从一定意义上说是不符合经济运行规律的。现在实行城市土地有偿使用，这既是土地所有权的实现形式，也是国有土地价值的具体体现。实践证明，实行城市土地有偿使用既有利于国有资产保值增殖，也有利于国有资产的良性循环，直接受益于市政建设。

　　按法律规定我国城市土地属于国家所有，但这里有些问题需要认真研究。如城市土地归国家所有，这里的国家是单指中央政府?还是包括地方政府?在这个问题上法律规定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之间经常发生激烈的碰撞和摩擦。表现为对分成比例的矛盾以及越来越多的地方政府直接参与的“土地违法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地开发利用、出让转让只能由地方政府实施。这就使地方政府在行使土地的所有权时具有明显的效率优势。近年来，我国城市土地利用之所以趋于好转，其原因就是地方政府有积极性。

　　中央政府如何行使对城市土地的所有权?中央政府与地方政府如何划分产权?这是一个现实问题。这里涉及到一个土地产权的人格化问题。这几乎是公有制形式存在的一个共性问题。我们通常说的城市土地的国家所有，实际上是国家在代理全体人民行使对土地的所有权。虽然全体人民理论上可以按人数均匀地拥有国有土地的所有权，但谁都没有实际上的支配权。为此，我们必须明确城市政府作为城市土地所有权主体的地位，进一步明晰土地产权的内涵，将土地产权进一步分解为所有权、占有权、开发权、收益权、转让权、租赁权、赠与权、抵押权等，并对每一项权利加以明确界定。如将所有权、出售权归中央政府;占有权、开发权归地方政府。收益权由中央政府与地方政府按比例分成等等。在此基础上决定将哪些权利在多大程度上和多长期限内赋予土地使用者，并保留对这些安排进行调整和最终处置的权利。这样将为解决国家所有权和使用者使用权之间的冲突和纠纷提供明确的评判标准。

　　通过明确产权，使城市政府在配置土地时的行为更加长期化。通过严格的土地利用规划以及公众参与的办法对城市政府的权力进行约束，使土地资源配置能够反映国家和社会的利益。允许城市土地所有权在政府与企业、个人之间的反向流动，实现城市用地产权的多元化;充分发挥土地市场在城市土地资源配置中的基础性调节作用;在价格机制和政府合理的公共政策作用下实现高效和可持续利用。避免开发公司凭借特权低价甚至无偿从政府手中得到土地，通过开发后加价出售大发横财，占有了本应属于政府收入的地租。

　　对原有无偿划拨土地的土地使用者如国家机关、军队、学校、国有企业等变相以土地入股分成、出地合建住宅分成、转租转卖等经营行为进行有效的遏制。可明确土地无偿无期使用的最后期限，到期由政府依据评估价格逐一与使用单位签订用地合同，补交土地出让金。补交困难的可采取缓缴、逐年收缴，甚至政府土地使用权入股的方式，全面实行土地租约制，推动城市土地资源的合理配置。