土地是工业生产活动最基本的生产要素之一，在土地产权明晰的条件下，地租或土地价格是调节土地在各个用途之间资源配置的最基本的工具。在现实生活中相当部分的土地利用要受到公共决策的影响，通过公共程序制订适当的规划和限制，以弥补市场本身带来的问题，对于发挥市场机制作用和土地的合理配置是有益的。

　　改革开放以来，随着城市化的迅速推进，我国城市建设用地呈快速扩张的趋势，相应也带来土地利用的浪费问题。在城市内部，工业用地比重偏高，工业建设开发活动遍地开花，表明我国在工业用地管理和工业用地效率方面存在不少问题，有必要从土地经济规律入手，分析我国工业性用地开发过程中存在的问题，设计解决我国工业用地使用低效率问题的解决方案和政策措施。

　　一、我国工业性用地的规模和结构变化

　　改革开放初期，我国城市个数只有190个，1991年达到479个，1996年我国城市数量基本固定下来，达到了666个，此后由于一些地方市改区吸纳，2004年城市数为661个。1991年，我国城市建设用地面积只有12907.9平方公里，此后呈快速扩张趋势，到2004年达到30781.3平方公里，年平均扩张速度达到了惊人的6.91%，远远大于同时期的城市人口增长率（1.11%）和非农业人口增长率（3.6%）的增长率，显示我国城市土地利用呈粗放之势。

　　与1991年相比，2004年我国城市内部用地结构只出现了一定的变化。表现为公共设施用地、道路广场用地、市政公用设施用地和绿地所占比例均出现增加，增加幅度分别为3.39、4.07、0.62和3.66个百分点；居住用地和工业用地作为最大的两种用途的土地，在城市建设用地中的比例仍然分别高达31.61%和21.79%，分别比1991年下降1.66和3.34个百分点；其他的如仓储用地、对外交通用地、特殊用地也出现了下降，下降幅度分别为2.1、0.39和3个百分点。从我国城市土地利用结构的现状来看，工业用地比例偏高，道路广场、公共绿地用地比例偏低。按照国外城市中心区的用地比例，工业用地一般不超过城市面积的10%，而我国的城市普遍超过了20%，上海、苏州等发达城市甚至达到了25.77%和31.79%。

　　在计划经济时代，工业用地主要通过国家基本建设计划的方式，以行政划拨无偿、无限期提供给工业企业使用，具体程序是与征地过程合并在一起的。由于计划优先保证国家建设用地的倾向，加之土地的使用成本过低，一定程度上造成了工业建设土地利用的浪费现象。为了提高土地的利用效率，国家尝试探索土地有偿利用，用价格机制调节土地利用结构。1987年，深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块商品土地的使用权，以后又以公开招标、拍卖的方式出让。1990年，国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题做了明确说明。1998年全国人大通过了修订后的《法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。具体来说，土地使用权有偿出让又分为协议出让、招标出让、拍卖出让、挂牌出让等形式。