党的十七届三中全会《决定》把“加快城乡社会经济一体化”作为破解“三农”问题的根本出路，并特别指出解决“三农”问题的主旨要“增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐”。贯彻《决定》不可不注意集体土地的开发权及其权益的保护。

　　一、土地开发权与开发收益

　　土地开发权是占用、使用土地上下空间营造建筑物或其他构作物并取得相应收益的权利，是包含在土地所有权、使用权权利束中的一种用益物权。为了使它从土地所有权、使用权中分离出来，作为一种独立物权，供土地所有者以外的他人专用，这种用益物权在大陆法系称为“地上权(Superficies)”，我国1930年民国时期《土地法》亦称为地上权;在德国直截称为“建筑权(Erbbaurecht)”;英美法系称之为“土地开发权(Land development rights)”，日本称为“发展权”(注：我国亦有人将Land development rights译为发展权，并从“发展”二字顾名思义，把土地开发权定义为“土地变更为不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地，或对原有的使用集约度升高”，这样理解是错误的);2007年《中华人民共和国物权法》将国有土地的开发权称为“建设用地使用权”。

　　开发权的权益可以用杜能/阿朗索的区位理论来说明：在一个单中心的城市、匀质的土地上，因交通成本离城市(市场)中心越远而越高，区位地租/地价离城市(市场)中心越远而越低，在图1以一条区位地租曲线(亦称竞租曲线)表示。在完全市场竞争的条件下，付租能力高的土地用途占用区位地租高的地段，形成典型的同心圆式土地利用格局：在市中心为商业用地，向外依次为办公——住宅——工业用地——都市型集约农业——大田作物、饲养业——放牧业、林业。工业用地及其左边的用地类型是市地;其右边则是农地;中间的分界线可视为城市边界。农民聚居的村庄和直接为农业服务的农村工业则散布在农地之中。

　　随着城市人口增加、二三产业发展、基础设施改善、交通成本下降、城市用地需求增加，地租上涨，区位地租曲线从R1升至R2(见图2)。假设农地的年纯收益/农业地租不变，比农用地付租能力高的城市用地便要扩大，使城市边界从U1移至U2，原来的城市用地便要再开发：商业用地扩大，办公、住宅、工业用地扩大并依次向外推移;在新、老两条城市边界U1、U2之间的农地便会逐渐开发为市地(建设用地)，即城市的郊区化。在这区间，各区位点上的区位地租/地价是按其预期的最高最佳用途计算的。各区位点上农业地租/地价和预期的最高最佳用途的区位地租/地价的差价便是农地的开发收益(development gains)，亦即开发权的价格

　　开发收益来源于区位地租/地价的增值，也就是城市化给农民带来的利益(见图2)。有人说，开发收益来自土地用途由农地转为建设用地的转换。这不对，在农地转用之前，区位地租就涨了，是区位地租的上涨才引起土地用途的转变。

　　在市场经济体制下，土地开发有开发收益，则取得他人土地的开发权，就要按等价交换原则支付对价。我国民国时期的《土地法》规定：取得他人土地的地上权，需支付租金。英国为实施1947年《城乡规划法》，推行开发权国有化，花3亿英镑购买了私有土地的开发权。反之，取消土地所有者的开发权则要给予对价的补偿。美国为保护农地和历史遗址，不准开发，须要买断其开发权，后因购买开发权的资金无着落，改行“可转让开发权”制度，即由需要获得分区管制规则允许的容积率之外的额外建筑面积的开发商出资向保护地的土地所有者购买其“可转让开发权”。这是市场经济体制下开发权流转的规则。

　　二、集体土地开发权的残缺

　　我国《物权法》规定：国有土地可以设置建设用地使用权(即开发权)，政府可以出让建设用地使用权，收取出让金。对集体土地则没有设置建设用地使用权，但不是没有开发权，而是隐含在所有权、使用权的权利束中没有分离出来。在人民公社和改革开放以后，农民在集体土地上行使开发权，建了许多社队企业(乡镇企业)，吸收了大量农村剩余劳动力，支付了大量支农资金，壮大了集体经济，取得良好效益，说明集体土地有开发权，而且可以从开发权中得到利益。

　　但是，集体土地的开发权和开发收益在现行《土地管理法》中被严重地剥夺了：

　　——基本农田禁止开发，即取消了它的开发权，但是没有经济补偿。

　　——征收集体土地按原来的农业用途年产值进行土地补偿，以“这是建设用地与农用地的差价”、“涨价归公”、“剥夺地产，将地租用于国家支出”等似是而非的理由，拿走了集体土地的开发收益(区位地租的增值)。

　　——进入上世纪90 年代，乡镇企业改制，企业的业主由乡镇政府、村民委员会转为民营企业家(这业主可以是本村、本乡人，也可以是外村、外乡人)，土地关系也随之由乡(镇)村自用变成租赁关系。许多乡镇用出租集体土地开发权得到的租金(也就是开发收益)，办起了“龙头企业”，进行了卓有成效的乡镇建设。这应该说是以农民首创的一项成功的诱致性制度创新，但按《土地管理法》，却被视为“以租代征”的违法行为，受到了严厉查处。

　　——在规划的城镇建设区内集体农民行使开发权，参与城镇建设，建了许多住宅楼，出租、出售给城市居民和农民工。城市居民和农民工得到了廉价住房、廉租房，集体农民得到开发收益，降低了房价，缓解了城镇的住房短缺。这也是件好事，也是一项成功的诱致性制度创新。但是按《土地管理法》，“集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，剥夺了这方面的开发权，使这些住房成了“小产权房”，而被禁止和取缔。

　　——《物权法》规定了集体土地的宅基地使用权，宅基地使用权人可以占用、开发、使用宅基地，但转让要依《土地管理法》等法律和国家有关规定。国务院2004年《关于深化改革严格土地管理的规定》禁止城镇居民在农村购置宅基地，则宅基地使用权只能在农村集体经济组织内部流转。《土地管理法》又规定：村民一户只能有一处符合规定面积的宅基地，村民有了宅基地，就不能接受他人转让的宅基地。有的村民已迁居城镇，宅基地闲置，也无法转让，只能由集体经济组织收回。但宅基地使用权也是村民的财产，不甘心无偿上交，集体经济组织也没钱有偿收回，于是，宅基地只能闲置。这一套农村宅基地管理的法律和规定使宅基地不能有效利用，形成大量空心村。

　　——集体土地的开发权被严格限制在只准建造乡(镇 )村自办或入股、联营的乡镇企业、公共设施、公益事业和村民住宅。于是，大部分集体土地只能用于收益率很低的农业经营，得不到开发收益，不能分享工业化、城市化的成果，使农民长期处于贫困境地，拉大了城乡收入的差别。

　　农民对基本农田保护不积极，对低价征地屡有诟病、纠纷不断，“以租代征”、“小产权房”屡禁不止，农村有大量空心村、闲置房，转让不出去，这些问题皆源于集体土地开发权的残缺和开发权益的丧失。农民穷，穷根之一也就在这里。

　　集体土地开发权的残缺造成集体土地所有权与国有土地所有权不平等，同权而不等权能。集体土地所有制和国有土地所有制的不平等，也是城乡二元结构的一种表现。

　　三、保护耕地也要保护集体土地的开发权益

　　集体土地开发权之残缺都是在耕地保护的名义下造成的，其中也不乏出于政府利益的影子(政府要垄断建设用地的供给，掠取集体土地的开发收益)。那么，耕地保护问题是怎样产生和应当怎样解决呢?

　　世界各国工业化、城市化的过程中，都要占用耕地;工业化、城镇化速度快，占用耕地的速度也快，中国并不例外。但在中国，由于工业用地、城镇用地大多以低价征收、无偿划拨或低价协议出让取得，地方政府又有行政圈地大办开发区的权力，低成本的土地供给激励了大量圈占耕地，威胁到粮食安全，致使保护耕地的问题变得严重起来，受到各方和高层领导关注。

　　粮食安全必须长抓不懈，耕地保护问题需要重视。解决耕地保护问题，应从两方面着手：一方面要改变低成本的土地供给，促进建设用地集约利用，杜绝粗放利用和浪费，减少建设占用耕地数量。但建设用地集约利用是有限度的，并不是越集约越好，超过这个限度，过度集约，会降低投资效益。严格控制建设用地也有个度，超过了这个度，建设用地供给不足，会造成地价上涨或得不到土地，而延缓工业化、城镇化的进展。我国正处于工业化、城镇化中期，尽管集约利用，建设用地还是要增长的，还是要占用耕地;所以，另一方面，还需要注意保障粮食安全。在耕地减少的情况下，要保障粮食安全不外乎三种途径：1、开发新耕地(如美国);2、进口粮食，即利用国外的耕地资源(如日本);3、提高在耕地的单产(如西欧)。

　　据我国国情，靠进口粮食，绝不可取。经过几十年的开发，我国已没有多少可耕地可供开发，建设用地占补平衡很快就要走到尽头。可行的途径是走第三条路：集约利用耕地，提高在耕地的单产。三十年的实践也证明如此：自1985年至2005年，廿十年内耕地减少了1.6亿亩(按国土资源部统计数)，而粮食总产量由3.79亿吨增至4.84亿吨，人均粮食产量由358公斤增至371公斤，2007年是380公斤，保障了粮食安全，靠的就是粮食耕地单产2.3%的年递增率(按实际耕地面积计算。按农业统计的耕地面积计算为1.2%)。而目前我国的粮食作物播种面积单产仅相当于日本荷兰上世纪60年代、英国70年代、法国德国70年代后期的水平。这些发达国家在80至90年代粮食作物单产仍保持了1—3%的年递增率;而我国耕地中尚有2/3的中低产田，还有上亿亩耕地因劳力外出而抛荒或粗放经营，只要做好激励工作，增加耕地的物质和技术投入，集约利用，近十年内1—2%的单产递增率是完全可以预期的。

　　所以，在耕地面积必然持续减少的情况下，解决耕地和建设用地争地矛盾、保护耕地保障粮食安全的根本办法是一方面集约利用建设用地，在保障必要的建设用地需求的前提下，减少建设用地的增量;一方面集约利用耕地，提高耕地质量和单产，来保障我国的粮食安全。十七届三中全会《决定》提出“实行最严格的节约用地制度”，“积极发展现代农业，提高农业综合生产能力”完全正确。土地管理宏观调控的主要任务就是在保障工业化、城镇化的土地供给和保障粮食安全之间找到一个平衡点，并经常保持均衡状态。通过上面所说的两个途径就完全可以做到，用不着、也不应当采取剥夺集体土地开发权，损害农民土地权益的办法。

　　四、明晰集体土地开发权，保护农民的开发权益

　　现阶段我国经济社会的发展过程就是工业化、城镇化的过程。工业化、城镇化就需要一切生产要素：劳动力、土地、资金等，向二、三产业和城镇流转和集聚，农民要进城转为城镇居民，农用地要转为建设用地。工业化、城镇化发展的结果，也会使农村发展所需要的资金(包括农机、化肥等物化的资金)、技术向农村回流，促进农业、农村的发展。生产要素的顺畅流动是城乡协调发展的要件之一。十七届三中全会《决定》提出“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”的实质，就是要消除城乡二元结构造成的生产要素流动的制度障碍，拆除城乡间的屏障，使生产要素流动顺畅起来。

　　生产要素的流转必然引起生产要素所有者权益的变化。在流转过程中，要素所有者各方必须共同受益，而不是一方受益、一方受损，生产要素的流转才能顺畅起来，社会才能和谐。因此，必须明晰产权和平等保护产权，并遵循市场经济的价值规律和等价交换规律，在统一开放竞争有序的要素市场中平等竞争地流转。

　　因此，对于土地要素，就需要明确设置集体土地的开发权，并保护集体土地的开发权益，按等价交换的原则流转集体土地的开发权。为此：

　　1、要明确设置集体土地的开发权

　　现行《宪法》规定：只有两种土地所有制：国家所有和集体所有;土地不得买卖。集体土地能进入建设用地市场的只是集体土地开发权。因此，在《土地管理法》的修改中，要明确设置集体土地开发权，或与国有土地同样，称为建设用地使用权。

　　2、允许集体土地开发权进入建设用地市场

　　即允许集体土地所有者在开放的土地市场上出让(批租)、出租其开发权;对符合土地利用规划、计划的集体土地已经出让、出租开发权的行为，如“以租代征”、“小产权房”，给予合法化(规划、计划不适当的，要修改规划和计划)。集体土地开发权也允许转让或转租。

　　这也是形成城乡统一、开放竞争的建设用地市场的必要条件。

　　建设用地总量和布局可以通过公众参与式的土地利用规划、计划和土地用途管制分区来控制，不应采取政府垄断建设用地供给的办法。政府垄断建设用地的供给，只是损害农民利益，而使地方政府和开发商受益。

　　3、农村宅基地使用权允许出租、转让

　　农村集体宅基地使用权应允许出租、转让给城镇居民或需要扩大宅基地的村民。有些城镇居民，如农村教师在农村工作，需在农村有一处住房;有些城镇居民想在农村找一处更宽敞更廉价的工作室，如北京宋庄的画家;有些城镇居民退休后想回农村老家居住;农民工进城要在城里买所房，城里房贵买不起，想在郊区农村买;有些村民收入增加了，住房想宽敞些，城镇居民收入增加了，可以不断更新住房，扩大住房使用面积，村民为什么不可以呢? 群众这些合理的诉求为什么不能利用村里空闲的宅基地予以满足呢?所以，农村集体宅基地使用权应允许有偿地出租、转让给城镇居民或需要扩大宅基地的村民，以提高农村宅基地的利用效率，增加农民的财产性收入。

　　4、征收集体土地按当时当地正常的市场价格给予足额的土地补偿

　　现行征地制度之弊病，关键在土地补偿费过低，侵占了集体土地的开发权益。征收集体土地应遵循等价交换原则，无论是为公益性建设或非公益性建设，都要按当时当地预期的最高最佳用途的区位地价给予足额的土地补偿。区位地价要在市场中形成，不能由政府定价，任何政府都不可能定出能真实反映土地稀缺程度的市场价格。现在各地制定的区片价并不能反映真实的市场价格，仍然在某种程度上剥夺了集体土地的开发权益。在市场地价高涨时，可以征收与国有土地同等的土地增值税，但不能取消其开发收益。

　　征地按市场价格进行土地补偿，也就是把集体土地的开发收益还给农民。这样做还可以遏止地方政府和开发商乱占土地的冲动，同时为形成能真正反映土地稀缺程度的土地价格、建立城乡统一开放竞争有序的土地市场创造条件。

　　目前有些地方征地采取“留地安置”的办法。这实质上是将10%~15%被征土地的开发权还给农民，让农民以其本该是自己的开发收益来补偿其他90%~85%被征土地的损失，政府却不多掏一分钱。这仍然是不公平的征地办法。

　　有许多大中城市提出“以土地换社保”。将失地农民纳入社会保障体系对补偿其丧失的劳动权有积极意义，是一大进步，但社保费用中由个人负担部分仍要在极低的土地补偿费中出，而且社保的标准很低，有的还不足以保障现有的生活水平，更遑论提高今后的生活水平了。所以，“以土地换社保”并没有做到土地的等价交换，农民还是吃亏。何况，建立覆盖城乡居民的社会保障体系本是政府的工作目标之一，农民有享受与城市居民同等社会保障的权利。城市居民不需要以自己的财产来换社保，为什么农民要用土地来换社保呢?可见，这仍是城乡分割的、不公平的制度，应为政府所不取。

　　5、对需要特别保护的基本农田给予开发权益补偿

　　现行的基本农田保护政策需要重新检讨：基本农田保护的目的是为什么?若是为保障粮食安全，则保住15.6亿亩基本农田远远不够，需要保18亿亩;《决定》已将18亿亩耕地作为坚守的红线，则何需再划一道红线，再保一个15.6亿亩;若是为保护优质耕地，则我国优质耕地不过占耕地1/3，保6亿亩基本农田即可。这6亿亩基本农田要能够真正保住，则需补偿其开发权益(即买断其开发权)，农民才有保护基本农田的义务和积极性。

　　6、对集体土地开发权的控制

　　《决定》要求“统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、等空间布局”。为控制建设用地总量和土地开发的用途和布局，自然需要对集体土地开发权的行使进行控制。集体土地开发权行使的控制可以通过统筹城乡发展的土地利用规划、计划和土地用途管制分区来实现，不应采取取消集体土地的开发权，一概“禁止集体土地使用权出让、出租、转让、转租用于非农建设”或没收其开发收益的办法，损害农民权益。

　　集体农民行使土地开发权要符合规划、计划和分区管制规则，但规划和计划也不能严格到正常的建设用地需求不能满足的程度，不能严格到阻碍工业化、城镇化的程度，否则，经济力量会冲破任何刚性的控制指标和红线，造成政府失灵。

　　总之，《决定》已经提出实现农村改革发展目标任务的重大原则之一是“必须切实保障农民权益”。农民的重要权益之一是集体土地的开发权，希望在《土地管理法》的修改中能充分实现好、维护好、发展好集体土地的开发权。