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健全土地承包制度
www.110.com 2010-07-10 12:29

  土地承包制是我国农村一项基本的土地经济制度。2003年3月1日《农村土地承包法》(以下简称《承包法》)的正式实施,对推动农村经济和社会发展,提高农资资源使用效率起到了重要作用:一方面,延长承包期限,限制农地调整,提高了农地经营的稳定性;另一方面,允许农地以多种方式依法流转,促进土地集中,提高了农地规模经济水平。但是,从各地的实施情况来看,《承包法》依然存在制约农地资源高效配置和农村经济快速发展的制度性因素。

  1 《承包法》对农地配置效率的制约

  1.1 集体土地所有权主体不明确、客体边界模糊,导致农地配置的公共财产悲剧

  集体土地所有权属于农民集体所有,这是宪法、土地管理法等法律中明确规定的。一般认为“农民集体”有三种:乡镇农民集体、村农民集体和村民小组,谁是真正的“农民集体”相关法律中并没有明确规定。《承包法》也规定:农村集体经济组织、村民委员会和村民小组是承包地的发包方,拥有集体土地所有权。可见,集体土地所有权延承了“三级所有,队为基础”原始格局。

  这种产权主体的模糊化、多元化是无益于农村经济发展的。经济分析法学家认为:财产权的排他性是资源有效使用的必要条件,排他性越强,有效利用资源的诱因就越大[2]。波斯纳也说“只有通过在社会成员间划分对特定资源使用的排他权,才会产生适当的激励”。由于产权主体行使所有权时不具有排他性,导致各产权主体为争夺所有权而屡屡冲突,土地违法案件对产权主体的责任追究困难,制度成本大大增加。更重要的是,主体混乱引起客体边界不清,进而引发“三级主体”纷纷对土地资源实行掠夺性利用而无人保护的局面,最终形成公共财产的悲剧。因此,农村土地所有权主体不明,界区模糊无疑会减弱农地资源配置的诱因,使资源潜在效能得不到充分发挥。

  1.2 流转限制,阻碍农地向高价值用途转移的优化配置

  《承包法》虽然允许土地承包经营权可以依法流转,但是对流转的限制条件过多,不利于农地流转市场的建立健全,进而阻碍农地资源的优化配置效率。限制性主要表现在:

  (1)“入股”领域狭窄,仅限于“承包户之间”的“农业合作生产”,对于技术、管理、资金入股以及企业化、规模化的花卉养殖、果蔬产业等不予承认。

  (2)“互换”规定必须“同一集体经济组织”内方可,而实际上,非同一集体经济组织内的互换已经出现,而且如果通过两次转让实现互换,则增加了流转成本,不利于高效配置。

  (3)“转让”的对象必须是“其他从事农业生产经营的农户”,有时会因为没有符合条件的受让方而使转让落空,进而导致农地弃耕、抛荒;同时不能按市场价格转让,转让收益难以不能实现。

  (4)“经发包人同意”的规定,使承包权的转移受到发包人的严格制约,为自由流通设置了障碍;发包方并不具备审核或预见受让方是否有30年稳定收入来源的能力,何况农户做出转让决定是有对未来预期的。

  (5)《承包法》规定以家庭承包方式取得的土地承包经营权不得抵押,在立法上是矛盾的。转让使农民丧失了土地承包经营权,而抵押却可以保留这种权利,允许转让却禁止抵押在立法上是自相矛盾的,而且限制抵押不利于农民筹资增加土地投入,改善地力,进而影响土地利用效率限制了农地流转并于农业生产不利。

  经济分析法学家认为:“排他性的创设是资源使用的必要条件,但并非充分条件,这种权利必须是可以转让的[2]。”张五常也认为:完整的转让权是财产权的一个重要特征。而《承包法》的上述规定,对土地承包经营权的流转从流转对象、流转目的以及流转意志上设置了种种限制,有违物权保护的初衷。另一方面,正如西方产权经济学认为的:可转让性不但确保了土地资源的利用最有价值,而且也使执行合约条件的成本降低。交易可以消除资源配置的障碍,对流转的种种限制无疑降低了交易的可能性和频率,而一切限制交易有序进行的规定必然影响土地配置的效率。

  1.3 预期的不稳定性使土地投入缺少激励,农地利用效率不高

  限制调整的规定不彻底,降低了物权保护能力。《承包法》第二十七条规定,关于承包地调整及土地是否可以调整的问题,可由双方在承包合同中约定条款,即权利是由谈判各方讨价还价的能力决定的,这无疑违反了物权保护的基本原则,后果是增加了农地经营过程中的不确定性。

  “增人不增地,减人不减地”的政策不科学。《承包法》规定农地必须按人口均分承包,但农村人口会因为生死、婚嫁和城乡流动等因素而变化。由于人口变动和不可抗拒力的存在,新增人口必须获得承包地以满足平等的承包权,而劳动力减少致使没有能力继续经营大量承包地的农户必须退出部分承包地,以避免土地资源浪费,因此,限制调整的规定是无效的,难以实现的。土地承包经营权的不稳定性导致土地利用的“短期行为”,进而引起土地资源退化、生产力下降乃至衰竭和生态环境恶化。

  1.4 耕地、草地承包经营权继承的法律限制

  《承包法》第三十一条规定:“承包人应得的承包收益,依照继承法继承。林地承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。”言外之意,承保收益可以继承,但耕地、草地的承包经营权是不允许继承的。为什么林地可以继承,而耕地、草地就不可以呢?既然可以转让,那么承包人死亡前已经将承包地进行特定流转的,即受让方是有继承权的农户,那么发包人是否可以收回承包经营权呢?如果不能,那么收回的愿望就会落空,不允许继承就没有意义;如果可以,就会损害受让方的利益!这在法理上是矛盾的。而且,农民作为“理性经济人”,在继承无法可依的情况下,为了将收益最大化,必然选择流转的方式使可作为继承人的农户享受到承包收益和承包经营权,发包人收回承包地的愿望就会落空,而且经过流转,比直接继承增加了交易成本和社会成本。因此,不允许继承对资源配置和经济效率是无效的,甚至是负效的。另一方面,还影响农户对土地投入的积极性,对培肥地力,提高土地利用率和产出率不利,进而制约了农地资源高效配置。

  2 基于提高配置效率的《承包法》的改革与完善

  2.1 确定村民小组的集体土地所有权主体地位

  根据法经济学上著名的“波斯纳定理”可知,在交易费用为正的情况下,最佳的权利配置方案,应是资源的初始产权掌握在知道资源最佳用途的人手中,或者说权利应赋予那些最珍视它们的人[4]。但是,目前我国农村集体土地所有权主体不明确,农村集体经济组织、村民委员会和村民小组均拥有集体土地所有权,这种产权主体不明导致农地配置效率低下的现状要求我们尽快确定谁是“最珍视权利的人”。

  而从产权交易成本理论出发,以村民小组作为集体土地所有权主体是明智的选择[5]。首先,村民小组最接近土地使用者,村民小组和农户之间的和约谈判成本最低,可以使交易成本最小化。根据经济学理论,和约谈判成本包括信息传递成本和对策成本,信息传递成本在很大程度上取决于谈判各方的数目以及地理上的发散状况,而村民小组切实掌握着农户的信息和土地数量、质量的分布情况,它们作为集体土地所有权主体可以直接将信息传递给农户,避免了高昂的信息传递成本。同时,由于村民小组掌握的信息比较完全,谈判中耗费的对策成本也相对较低。其次,经济学家认为,双方都同意的交易比至少一方不同意的交易的效率要高得多。而村民小组根植于农民,他们最了解农民的切实要求,并能及时向上级领导反映农户的意愿和需求,是最能代表农民利益的一级组织。因此,在签订和约过程中很容易与农户达成一致意见。

  2.2 建立规范的流转体系,对承包权做出全面的法律规定

  构建规范的农地流转体系:坚持自愿、有偿、平等协商原则,制定流转规则,规范流转程序;进一步放开农地流转的权限,允许从事农业生产的个人、企业参与;健全农地流转的有偿机制,从法律上规范补偿标准、方式;允许农地抵押流转。

  《承包法》一方面保障农户使用权流转的主体地位,但另一方面给予农民的土地物权又是有限的,农民通过家庭承包获得的土地没有交易权和抵押权。没有交易权和抵押权的物权无疑是不完整的,这使得农民失去了两个重要的资金融通渠道,既不利于农户调整生产结构,也不利于农民进城发展民营经济。需要指出的是,国家取消抵押权主要是担心部分农民会因此失去土地经营权,影响社会稳定,但是这种公权干预私权的行为却推卸了政府所应该承担的社会保障责任。因此,有必要对土地承包经营权作出全面的法律规定,如允许承包者以转让、转包、入股、公开竞标、互换、租赁和抵押等多种方式转让承包经营权,并确定承包经营权流转时应具备的条件和范围,鼓励和带动一部分具备条件的农村地区优先实施土地承包经营权的租赁和抵押,这不仅是建立农村土地市场的前提条件,也是保障农民土地承包经营权的具体要求,同时也可带动农村民营企业和城市化发展的步伐。

  2.3下放规定农地承包期的权利,构建动态的承包稳定机制

  实践证明,不论经济发展水平和时空差异,实行统一的诸如一定“30年不变”的静态稳定政策,在“赋予农民长期而有保障的土地使用权”立法目的上很难凑效。朱开元等(1999)对土地承包期与经济的相关性研究后指出:土地承包期限与农村经济发展水平是呈负相关的。经济发展水平高农村地区,农民对延长承包期限的要求反而不高,这是因为:一是有较发达的二、三产业承接劳动力转移;二是这些地区的农民对国家或地方的土地政策的频繁调整以及对土地的调整感到无奈,并不抱有稳定的预期。相反,经济较落后的地区,要求长期而稳定的承包经营权,因为土地还是他们最基本的生存保障。

  因此,对于承包期到底多少年才合适,应该下方到各省甚至各市政府部门,根据本地区实际经济水平做出规定,国家对规定的稳定落实给予保障,具体实施时,东部地区可以少于30年,甚至更少,中西部地区可以多余30年,甚至更多。此外,频繁调地是不稳定的祸根。可以规定,在本集体组织成员因出生等原因导致无地农民的人数或比例达到一定数量后,在有限范围内做“小调整”,对“增人不增地,减人不减地”的政策阶段性严格执行。实行国家保障、地方政策、基层调整三位一体,协调行动的稳定机制,在小时间段内严格静态稳定,大时间段内有机的动态稳定相结合,以农民利益最大化为原则,实现农村土地资源的高效配置。

  2.4 补充修改相关条款,提高农地配置效率

  要从根本上解决土地流转中存在的问题、提高农地的配置效率,在于完善和创新土地承包经营制度,加强土地流转的法制建设,使我国的土地流转规范化、制度化。尽管我国土地流转制度和法律体系已经建立并逐步完善,但某些法律规范与承包农户的现实需求相背离。这些与实际需求不符的法律规范制约着土地流转的进行,因此,我们应当完善相应的法律制度,为农村土地的合理流转提供法律上的保障。

  首先,应该修改《承包法》第三十一条规定为:“承包人应得的承保收益,依照继承法继承。耕地、林地或草地承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。” 通过增加允许耕地、草地承包经营权继承的条款,将继承作为土地承包经营权流转的一种方式,以避免不必要的流转成本和社会成本,提高农民对土地投入的积极性,使其不因没有继承权而减少对土地的投入,甚至搁置抛荒。

  其次,《承包法》第三十二条规定“:通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。这些规定将土地承包经营权物权化,作为物权化的土地使用权,允许承包人依法、自愿、有偿流转,其中“转让”成为土地承包经营权法定流转方式之一。而抵押和转让在结果上可能具有等同性,转让也会导致农民成为失地农民。况且,农地如果不能作为抵押物进入市场,既不利于土地资源的优化配置,也不利于农村民营企业的发展。因此,我们认为,既然《承包法》允许土地承包经营权自由转让,自应允许在土地承包经营权上设定抵押权,土地承包经营权可以成为抵押的标的[7]。

  对照日本的《土地法》等国外较先进的土地法律法规,《承包法》仅从法律意义上还是不完善的,比如《承包法》还没有关于土地承包经营权的撤销、放弃的明确规定等;而从农地配置和经济效率层面分析,《承包法》还不是一部高效的法律规定。完善是稳定的前提和保障,因此,完善《承包法》的相关规定是提高农地配置效率,促进农村稳定发展的有效途径。

  参考文献(References):

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  [2]李正生.法律经济学[M].成都:电子科技大学出版社,2007.

  [3]钱影.土地承包经营权的基本权属性研究[J],中国土地科学,2008(11):68-71.

  [4]屠世超,许金标.农村建设用地使用权流转的法经济学分析[J].福建论坛·人文社会科学版,2007(04):34-35.

  [5]喻文莉. 土地承包经营权制度改革的思考--一种法和经济学分析的思路[J].南京师大学报(社会科学版),2002(05):39-40.

  [6]朱开元,杨同芝.土地承包期与经济发展水平相关性分析[J].农业经济,1999(02):28-30.

  [7]欧佳颖.农地流转制度的法经济学视角[J].法制与社会,2008(12):284-285.

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