内容摘要：在20世纪80年代中后期以来严重的土地抛荒背景下，村组对土地承包关系的调整维系了基本的农业生产秩序，但这种做法并不为国家的土地政策所承认，由此而产生了土地确权中的大量纠纷和矛盾。在刚性的国家政策约束下，农民土地承包权利最终物权化了，这意味着村组依据村庄公平原则进行的土地调整变得无法操作。本文将以湖北罗村为例，展现农地制度从村社本位到个人本位的演进过程以及所导致的后果。由于土地作为农民生活保障和国家战略资源的双重身份，对土地的一项功能得强调都要以另一功能所能承受的底线为限度。在此基础上，基层组织的转型与建设是当下调和两种功能的一条可能路径。

　　关键词：抛荒;土地认知方式;土地流转;土地确权;

　　一、问题的提出

　　关于土地制度的研究大多是在经济学和法学的研究假设和方法论中展开[1][2]，与学科取向相一致，这些研究着眼于土地经济效益的发挥，并以最终建立起一套规范的土地制度为旨归。由于土地在中国农村扮演着社会保障和社会控制的功能[3]，一些具有社会学背景的学者将土地放置于村庄的各种社会关系之中。这时的土地问题就不仅仅是土地制度本身的问题，而且还与村庄的政治、社会、经济等因素密切相关。因而，从村庄的角度看待土地制度及其演变无疑构成了对以上研究的重要补充。

　　农民如何看待土地以及他们与土地的关系构成了农民对土地的认识方式，而这种方式与其说是以最大限度地提高土地的利用效率为内容，不如说是一种道义经济上的生存安全取向[4]。在中国农村，家庭联产土地承包制度的建立并没有在制度上否定土地集体所有的性质，一种土地的集体所有意识仍对村级组织必然按各个家庭人口的多少均等地分配土地构成直接的压力，这使得农村的土地产权具有“共有与私用”的特征[5]。由于对“缺乏退出权”[6]而导致效率低下的人民公社体制的否定，追求生产效率并赋予农户充分的自主经营权构成了国家农地制度安排的“路径依赖”。在这个前提下，如果说土地承包主体的稳定一直为国家法律、政策所强调的话，那么农民基于自己的土地认知方式则要求村集体必须根据土地耕作的实际状况不断地进行土地承包权的变动与调整[1]，二者之间形成了明显的冲突。

　　2008年国庆前后，我们师生40余人在湖北京山农村的十个村庄进行了为期半个月的质性调查，各个村庄土地制度的实践基本一致。在强调稳定并不断将承包权“物权化”的土地及相关政策的约束下，本文将以我所在的罗村20年中农地制度的实践演变为主要线索，展现村组两级组织逐渐丧失土地调控权的过程以及所导致的后果。由于集体土地所有权的虚置，在制度表述上并未改变的所谓“统分结合”的双层经营体制事实上经历了一场从村社本位到个人本位的演变。

　　二、村组介入下的土地转包

　　由于地处江汉平原和鄂东山区的交界地带，罗村地形上属于丘陵地带。全村现有人口1400余人，3500亩耕地，2000亩山林，共辖9个村民小组。在经济形态上，罗村是典型的农业型村庄，一直以来，农田和传统的养殖业(包括养鱼、养猪等)是村庄的主要收入来源。20世纪90年代以来，村庄打工现象开始出现，外出务工的潮流不仅由于释放了农业生产中的“隐性失业人群”而摆脱了农业“过密化”[7]的弊病，而且意味着土地已经不再成为村民维持生存的核心要素。

　　在罗村村民的记忆中，在80年代中后期以来，稻米价格持续走低，有的年份每斤稻子只卖到4毛钱左右。在粮食市场未放开的条件下，村民在卖粮给国家时不仅会被粮管站人员“刁难”，而且经常被以“打白条”的方式打发。而且，由于农业机械化的未普，在搬运、收割以及犁地上已经习惯了机械耕作的村民在当时不得不耗费大量的繁重劳动。当打工作为一种农业生产的替代性选择出现时，村民就有了不种地的“自由”，一种传统农业社会中很难想象的行为——土地抛荒现象逐渐出现并在90年代中后期达到了高潮。罗村五组有近30户人家，据我的统计，有抛荒行为的农户达到了总户数的百分之百，因抛荒而流转的土地占全部耕地的50%以上。

　　抛荒并不一定导致土地的荒芜，而更多的是指一种放弃耕种的行为。事实上，在缴纳税费和集体提留的压力下，每一块土地都承载着相应的赋税任务，一个试图抛荒的农户只有在为自己的土地找到新的主人之后才能自由地外出或从事其他非农经营;而如果他自己无法找到“下家”，村民组长就要承担起土地转包的责任。通常，村民组长通过对那些平时“好说话”、家里人口多的农户做“思想工作”的方法来完成抛荒农田的经营转让，以避免因抛荒而导致无人承担税费局面的出现。在当时，一些来自贫困山区“外来户”迁移到罗村，由于家庭的经济条件较差，他们愿意耕作当地人不愿意耕作的土地，这在一定程度上也缓解了罗村日益严重的抛荒问题。由于村民小组直接继承了生产队的建制，当时的村民组长是土地集体所有的象征，他每年都要在土地名册上变动土地的承包关系，从而实现土地的实际耕作人与承包主体的一致。

　　在村民个人和村民组长都无能力将土地转包出去的条件下，村委会才会介入到土地的处置中来。对于那些“连片”的抛荒田，村委会以村集体的名义向村民发包。为了吸引村民耕种，村委会规定，耕作这类田的村民不用向承包田那样缴纳税费以及各种的“三提五统”，而只需向村集体缴纳远低于这个数额的承包费。通过这种土地发包的方式，村委会既解决了土地抛荒的问题，又为自己增加了集体收入。同样，对于村民来说，耕种这种土地无疑也是一种更划算的选择。

　　三组村民徐光辉，1993年时担任村民组长。由于本组内出现了20多亩的抛荒地，在转包拍卖土地的风气下，考虑到本组的这些土地有可能流失到外组，组内的一些有远见的村民就劝说徐光辉先将这些地承包下来，如果以后本组内有人愿意承包的话再把钱补偿给徐光辉。一方面，作为村民组长的徐光辉感到有义务保护本组的土地;另一方面，他也被不用缴纳税费的“优厚”条件所吸引。在接手之后，徐光辉索性将自己家庭的13亩责任田全部转给别人，而一心耕种这20亩的发包地。得益于当时的这种选择，徐光辉逃脱了以后将近10年的沉重负担，从而成为这一时期土地的受益者。

　　在当时上级政府发展农村副业的号召下，对于一些偏远、贫瘠而无人愿意接手的抛荒田，村组干部就动员村民将其改造为鱼塘。如果抛荒田面积较大，村组就直接加以改造，并以承包的形式在全村公开招标。当时鱼塘的效益远高于农田，罗村范围内兴起了一股开挖鱼塘的浪潮。现在，罗村共有30处鱼塘，占地面积300亩以上，几乎占了全村耕地面积的十分之一，全部都是在当时开挖。由于鱼塘并没有经过农耕地转为非农用地的审批，鱼塘所占用的田地仍然要承担税费，村委会就将这部分税费分摊到其他农田上去。因而，和发包田所导致的后果一样，鱼塘在增加村集体收入的同时，也不可避免的成为了加重农民负担的一个推手。

　　在这一时期，土地的频繁流转所导致的承包关系的变动与其说基于村民的自愿，不如说是一种无奈。当土地作为生存根基的意义丧失之后，土地的经营不仅没有成为一项权利，反而成为了负担。在普遍抛荒的背景下，村组两级组织成为了促成土地流转，进而整合农业生产的制度性力量。在土地的集体所有与农户的个体经营的双层经营体制中，村组两级“统”的功能更加明显。这种“统”虽然无法带来农业生产效率的提高，但却维系了农业生产的基本秩序。

　　然而，由于村组应对行政压力及对自身利益的考虑构成了这种土地流转的直接动力，而这种动力一旦足够强大就有可能对农户的土地承包权利造成直接的威胁，从而让农户无法形成一种稳定的生产预期。而且，在现实中，相当部分在一轮承包中确定的承包主体也的确发生了变更，即使这种权利是村民主动放弃为前提。随着国家二轮延包及土地确权政策的出台，村组两级所操纵的这种“非法化”的土地流转便暴露到了前台，并与国家关于稳定土地承包权利的规定发生了直接的冲突。

　　三、土地确权规则的混乱与土地集体所有权虚化

　　1984年，中央1号文件规定一轮承包的年限为15年，为了继续稳定农户的土地承包关系，在1998年十五届三中全会上，中央将土地的承包权延长30年。由于1998年左右正是罗村所在地区农民抛荒最为严重的时期，土地延包无法落实，只好走了过场。2004年，湖北省出台了《关于完善农村土地二轮延包若干意见》，对农村土地进行“确权确地”的运动，企图以此来彻底稳定土地的承包主体。从1984年分田到户至2002年期间，罗村的土地已经发生了频繁的流转，许多农田已经经历了“两个”甚至“多个”的经营者。在确权中，上级政府虽然明确要求要以1998年二轮延包时的土地经营状况为依据，然而，二轮延包的未进行使得村组干部在土地确权时缺少直接的操作依据，“一田多主”的农田耕种状况给当时的土地确权带来了巨大的困难。

　　和1998年二轮延包时的社会和政策环境不同，税费改革的启动已经极大地减轻了农民的负担，粮价也正逐渐回升，更为关键的在于，这次土地确权意味着土地的承包关系在30年的时间内都不再发生变动。由于接手抛荒田的村民都是在村组干部的动员之下勉强同意的，并且为此承担了沉重的税费任务。如果严格按照上级政府要求以1998年实际的耕作者作为土地确权依据的规定，那么在1998年之后接手的村民就必须把田交回原来的主人。在他们看来，“在缴税费时你不愿意种田，如今政策好了又把田要回，天下哪有那么好的事情?”。这部分村民的理由是建立在基本的公正观念基础之上，与此相对应，要田的一方则利用国家的刚性政策来对抗村庄的这种观念。对于这些人来说，如果不进行抗争，那就丧失了30年的土地经营权，这就不仅仅是经济上的损失，而且可能意味着自己基本的生存保障都受到威胁。也就是说，当时抛荒的村民虽然在外打工已经谋得了一份职业，但这份职业的不稳定性决定了他们必须把家中的土地作为自己的退路。如果说在集体掌握调地权的环境下，一种“耕者有其田”的思想占据主导地位的话，那么30年不变乃至长久不变的土地政策则让村民不得不为自己的生存安全考虑。

　　在当时的罗村，土地确权所导致的土地纠纷达到了47起，涉及到近百户的村民，村组干部大量的精力耗费在了纠纷的调解和处理上。由于之前土地的流转大都是在村组干部的一手操作下完成，此时国家政策的贯彻意味着对他们当时行为的彻底否定，土地必须重新追溯到1998年的经营主体。因而，在1998年之后接手农田的村民成为了利益的最大受损者。在国家严格的政策要求下，为了兼顾村庄的公平，作为具体执行者村干部采取了一个折中的办法，即对于在那些已经以口头或书面形式明确表示放弃种田的村民，村干部并没有按照政策执行，而将田仍然确权给了当时实际的耕作者。但是，在以1998年土地经营者为依据的严格的土地确权要求下，罗村的“村规民约”因为与之不相符而并不能为利益受损的村民所接受。在这种情况下，一旦有人上访，其便有可能被打破，上面提到的徐光辉就是罗村当时的上访者之一。

　　徐光辉当初为了躲避税费的负担，将自己家庭的13亩田转让给了本组的王某，而一心耕作村里发包的土地。由于村里私自发包的土地不为国家所承认，在土地确权时，所有的发包土地被确权给了原有的土地经营者，徐光辉只能放弃一直耕作的土地。在这种情况下，徐光辉必须要回自己的责任田，否则就要面临无任何地耕种的局面。然而，由于徐光辉在转让土地时明确扬言“不再要回自己的土地”，按照“村规民约”的规定，这13亩地就应该归王某所有。在接连要田不给的情况下，徐光辉以村组干部没有严格执行土地确权政策为理由相继到县、市进行上访。徐的上访引起了上级政府的高度重视，在乡镇政府的协调下，最终以王某继续耕种两年，然后再将田还给徐光辉的方法解决了争端。

　　如果说徐光辉通过援引国家的刚性政策成功地对抗了“村规民约”的话，那些平日里“老实巴交”、“不能折腾”的村民则接受了村里的安排，尽管有国家政策的依据。

　　五组丁济明全家5口人，1998年时大儿子到乡镇企业上班，由于家里劳动力不足，丁将较偏远的6亩耕地转让给了本组的李某。在土地确权时，丁济明虽然坚持否认自己曾经说过“以后再也不要土地”的话，但由于李某的不承认，而且无人证明，村里仍然按照“村规民约”来处理。在这种土地确权方式下，丁济明的6亩田无法要回，而这时他大儿子由于企业倒闭已经下岗回家，家里陷入了困境，两个儿子只好到外地打工。在土地确权结束之后，丁济明似乎才意识到了“问题”，因为自己要回这6亩田完全符合政策的规定。于是，他便到镇里反映情况，但由于土地确权已经完成，如果任何组织和个人再来随意的调动土地就是违反政策。本来能够得到政策支持的丁济明顿时成为了政策直接的受害者，最终，他不得不接受这个无法改变的事实。

　　在罗村的土地确权中，由于国家政策和村庄约定的冲突，村民们争相援引对自己有利的政策和规定，确权规则的混乱和不确定性直接导致能力、个性差异的村民面临着不同的利益分配格局。在这一过程中，能“闹腾”的村民往往就能捍卫自己的利益，上访自然成为了解决问题的“灵丹妙药”。在罗村，出于工作方便以及村庄公正观念的需要，村组干部拟定的一整套相关规则本意是要更顺利地解决土地确权问题，但却由于其与政策的冲突反而成为了少数村民挑衅村组权威的理由。整齐划一的政策在罗村却产生了如此参差不齐的后果，这或许也是出于保护农民土地承包权利的土地确权政策始料未及。

　　四、物权化的土地承包关系

　　在罗村的土地纠纷的处理中，无论是以国家政策还是以“村规民约”为依据，一经确权，土地承包关系就具有了法律的效义，村集体和那些对确权不满的村民都必须接受这一强制性的制度安排。由于土地的承包关系30年不变，这意味着村组至少在30年中丧失了对集体土地调整、处置的权力，村民的土地承包权已经接近于一种物权。

　　在罗村，一直以来，村集体依靠“三提五统”中的村级提留维持了村庄的基本道路和农田水利建设。“三提五统”虽然后来被冠以了农民负担的称号，但其在村庄集体事业上的正面功能却不容否认。对于农民来说，他耕作了集体的土地，就理应向集体缴纳一定的“租金”。然而，随着税费改革的不断深入，从税费的合并到税费的取消，农民最终不再向集体缴纳任何税费，作为集体所有的土地已经不再体现集体所有的性质。

　　2004年以来，随着粮食“直补政策”的出台，农户直接依据土地的承包主体身份而享受到土地的受益。由于粮食直补款的发放是以土地的承包人为依据进行发放，即使村民将农田转包给其他村民，他仍然能够享受到粮食补贴的收益;在资金发放方式上，每一户农民都有专门的“一卡通”，地方财政部门直接把资金下拨到每户，不需要村组干部操纵资金。显然，土地的经营和收益已经彻底与村组集体无关，而成为村民个人的一项权利。

　　由于打工经济的影响，农户之间的土地转包、流转较为普遍，土地的实际耕作者与土地承包主体并不一致。一般情况下，由流入土地的农户向流出土地的农户每年支付大约每亩100元左右的租金，或者纯粹是基于朋友、亲戚关系，而由流入方无偿代种。在罗村，一些村民由于已经在外面立住脚跟，他们干脆把土地连同房屋和宅基地一起“卖”(过户)给其他村民;而另一些村民则由于担心自己将来的退路，虽然已经在城市中生活，但仍然不放弃家中的土地，这样他们不仅享受出租土地的租金，而且仍然能够享受到围绕着土地的各种收益。针对后一种人，村民常常会表达不满。在他们看来，在税费负担较重的时候，种田的人承受负担;在国家补贴农民的时候，种田的人也应该获得这份收益。村民的这种观念是一种朴素的村庄公正观念，与之相维系的是村组对土地的调整权。事实上，当土地承包权利已经物权化[2]之后，国家政策只能也必须以法律界定的承包主体为发放资金的对象。

　　除了国家因公共工程建设对土地的征用以外，农户的土地承包关系完全稳定了下来，“生不增地，死不减地”成为当地政府和村组两级土地行动的基本准则，从而导致土地的村庄集体所有被彻底架空。从后果来看，承包关系的稳定虽然杜绝了村组干部以调整土地为名侵犯村民承包权利以及变更耕地用途的可能，但却也日益引起村民的不满。一些农户在女儿出嫁之后仍然占有一份土地，而另一些农户在儿子结婚、生子却得不到集体新分配的土地，人地之间失衡的局面开始严重。尤其是在土地确权中利益受损的村民，本来期待村集体能够在日后以调整土地的方式对自己进行补偿，而在土地承包稳定的政策下，村组调地权的丧失这一切成为了不可能。

　　当土地的承包主体被法律所固定时，村集体原有的一些依附在土地上的控制职能就无法实现。在罗村，由于地势和位置的不同，一些农户的田靠近水渠较近，常常是渗水都已经足够他使用。在这种情况下，他仍然愿意承担水利灌溉的相关费用一方面是基于一种基本的村庄道德观念，另一方面则是土地的集体所有权意识使然。如果他不愿意合作，其他村民会以此来指责他，“地又不是你私人的，而是当初集体分给你的，你凭什么不交钱呢”?问题在于，农业生产中的合作只是依靠这种脆弱的土地集体所有意识，而现实中土地承包权利已经物权化了，村集体不再可能通过土地的调整和分配来应对这种不合作的问题。因而，一旦真正的“钉子户”出现，整个的合作事业就极容易解体。

　　村民的耕地承包关系永久化了，每一块土地都有了自己明确的主人。在罗村，由于土地确权时间不久，地权稳定性的正面效应还未充分地显露出来，但村民一种珍惜而避免掠夺式经营的土地态度正在强化。但与此同时，“产权”的清晰也意味着现有细碎化的小农式经营模式得到了固化。由于在分田单干时，为了实现公平，生产队将质量不等的所有地块搭配在一起进行分配，从而造成了每户都至少有5块农田的土地分配格局，农田的细碎化增大了农业生产的成本。随着打工经济的发展，农户之间的土地流转日益频繁，但作为一种特殊的商品，土地不可能随着经营者的变动而发生位置的变动。因而，在缺少了以土地的置换、调整为内容的村庄公共服务和权力介入的配合下，村民之间基于市场原则所形成的土地流转进一步导致了土地的细碎化经营，这与倡导规模经营以实现现代农业的国家意图背道而驰。

　　五、结论：土地政策的悖论与路径选择

　　罗村农地制度演变的一个基本脉络是，法律赋予农户的土地承包权从一种不稳定的状态逐渐趋向稳定，以致最终成为一种物权。在这一过程中，土地的两种认知方式，即以个人为本位的权利意识和以村社本位的公正意识不断发生冲突，并以前者在制度和话语上压倒后者而结束，村组对土地控制和调整权力的丧失正是这一后果的直接体现。事实上，与罗村经验的逻辑相一致，国家土地政策的导向经历了同样的演变，罗村农地制度的实践正是国家土地及相关农业政策的产物[3]。

　　无论是基于对中国历史上小农经济形态的充分认识，还是出于对以产权清晰为内容的现代经济理论的运用，国家稳定土地承包关系的政策有着现实和战略上的重大功能。地权的长期稳定尽管不能影响耕地的产量，却通过农户对土地的长期投资以达到可持续发展的目的 [8]，因为只有在地权稳定的前提下，农户对农田才能建立起长远的预期。而且，作为粮食生产的主要载体，土地承担着国家粮食安全的功能，农田制度的安排已经超越了农村而成为国家的战略性问题。因此，我们发现对农地使用的土地流转限制最多地区，也是国家粮食采购所依赖的重点产粮区。在与粮食生产无直接关系的领域，如土地的调整方面，国家对农民的自发选择给予了高度的容忍[9]。

　　然而，这种强调资源配置效应的政策取向却并不符合村民一种对土地的传统认知方式，一种土地社区所有以及土地均分的思想意识仍然潜藏在多数村民的意识之中。这不仅体现为土地确权中“村规民约”对“一刀切”政策的对抗，而且体现为村民对村集体必须根据人口的变动而定期调整土地要求上。在强调承包权利稳定的政策约束下，这种朴素的要求成为了不可能，但与此同时，农户也并没有完全接受基于物权的土地认知方式以及相应的权利话语。如果说罗村所在地区的土地确权成为了当下土地经营的又一起点的话，那么土地确权规则的混乱以及其对村庄公正观念的破坏直接导致农户对土地分配格局合法性的质疑，因为在他们看来，国家努力建立的一种物权承包关系建立在起点并不公平的基础之上。而且，即使村民最终忘掉过去的不公，而接受国家土地制度的安排，但长时期人口变动所导致的土地不均的事实将仍然是对抗土地承包权利稳定的“挑战性”力量。

　　由于土地作为农民生活保障和国家战略资源的双重身份，土地既是农民的土地，也是国家和13亿人民的土地。由此，一个兼顾村庄公平和生产效率的土地制度安排是国家所追求的理想状态，在强调土地的一项功能时，都要以另一功能所能承受的底线为限度。然而，村集体对土地调整和管理权的丧失表明土地的制度安排已经走向了另一个极端，土地的种种问题正是与这过于猛烈的政策调整有关。在一定意义上，村组对土地的适当调整不仅是保证村庄公平，进而弥补国家政策天然缺陷的缓冲机制，而且是促成村庄流转，以形成规模经营的直接可用力量。这一过程虽然并不排除村组借土地调整侵害农民的承包权利，进而谋取灰色利益的可能[10]，但这一切都不足以成为否定其整合村庄土地功能的理由。一个理想的制度是“土地在农户间进行小规模的调整，以适应人口的变化;同时，土地使用权的买卖和租赁受到法律的严格保护”[11]。在这一过程中，让村组组织的行为得到监督，并在一整套既定的程序和规则下进行土地的相关行动或许能够成为化解土地政策两难的一条可能的路径选择。

　　因此，土地问题的研究有必要超越“能否私有化”的争论，而开启一个政治层面的讨论空间。在这个意义上，土地制度的良性运作就不仅仅是土地制度本身的问题，而是与整个基层组织和地方政权的转型与建设有关。

　　参考文献：

　　[1] 从农业部1998年对全国6省824户的调查资料中，曾经调整过土地的农户为751户，占样本总数的91%，最多的调过8次。参见，赵阳，对农地制度再分配制度的重新认识，中国农村观察，2004年第4期。

　　[2] 2003年实行的《土地承包法》和 2007年出台的《物权法》都将土地承包权利界定为物权

　　[3] 关于国家土地政策的相关研究，可参见陈柏峰，对我国农地承包物权化的反思，《清华法律评论》第1卷，清华大学出版社，2006年。

　　[1] 周其仁.中国农村改革：国家和所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾[J].中国社会科学季刊(香港),1994(夏季卷).

　　[2] 迟福林.中国农民的期盼——长期而有保障的土地使用权[M].北京外文出版社,1999.

　　[3] 朱冬亮.土地调整：农村社会保障和农村社会控制[J]中国农村观察,2002(3).

　　[4] [美]詹姆斯·C.斯科特.农民的道义经济学——东南亚的反叛与生存[M].译林出版社,2004.

　　[5] 赵阳.共有与私用——中国农地制度的经济学分析[J].生活·读书·新知三联书店.2007.

　　[6] 林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海三联书店,2005.

　　[7] [美]黄宗智.长江三角洲小农家庭与乡村发展[M].中华书局,2000.

　　[8] [9] [11]姚洋.中国农地制度：一个分析框架[J].中国社会科学,2000(2).

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　　[12] 贺雪峰.农村地权制度的变化与土地流转[J].未刊稿.

　　[13] 吴毅.小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释[M].生活·读书·新知三联出版社,2007.

　　[14] 张静.土地使用规则的不确定：一个解释框架[J].中国社会科学,2003年(1).

　　[15] 陈柏峰.对我国农地承包物权化的反思[J].清华法律评论第1卷.清华大学出版社,2006.