四、完善公民诉讼代理制度的若干建议

1、明确担任公民诉讼代理人应当具备的资格，并划分公民作为诉讼代理人可以进入的诉讼程序范围。

尽管在这一问题上当事人的自由意志是首先应当考虑的问题，但保障当事人最基本权利的实现、确保司法诉讼顺利

进行是代理制度设立的最初目的，因此通过立法的形式对公民代理人的资格作出一定的限制是有必要的。

    首先，以普通代理人具备的法定要求为基础，明确公民代理人应具有完全的权利能力和行为能力；不得与委托人在委托事项上存在利益冲突；不得与对方当事人存在共同利益；不得双方代理等。

    其次、除了根据诉讼特性的需要外，对各诉讼程序中可以担任公民代理人的人员含义进行统一明确的界定。现行的各诉讼法对于公民代理人的规定中都使用了类似“近亲属”、“亲友”、“所在单位推荐的人”、以及“社会团体”等语义模糊的词汇，该些词汇在语义上的不确定使得法律规定形同虚设；而即使是同一词语，各诉讼法中的解释也有不同，如在目前行政诉讼法的有关司法解释中，对于近亲属的范围界定与刑诉法的规定是不同的。此外，一些法条中存在的含义或标准不明确的规定（如行政诉讼和民事诉讼中都允许有法院许可的其他公民进行代理诉讼，但法条中没有对何种条件可以许可未作规定）则将标准进一步明确。目前法律的修订工作中，这样一些技术型的工作完全是可以做到的。

    再次，明确不得担任公民代理人的除外情况，最高人民法院关于刑诉法司法解释第三十三条的规定是可以参照的范例。对此，笔者认为以下人员不得担任公民代理人应予确定，包括：刑罚（包括缓刑）尚未执行完毕的人员；依法被剥夺、限制人身自由的人员；人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、监狱的现职人员；受案法院的人民陪审员。除此，外国人或无国籍人是否可以担任公民代理人是一个可以讨论的问题。笔者认为，外国籍人是否给予诉讼代理方面的国民待遇应按照对等原则处理；对于无国籍人，目前应规定不得担任代理人，将来则可视我国司法的开放程度以及管理方便与否再作确定。此外，港澳台等地区居民是否可以个人名义代理他人诉讼也是一个在实践中急需确定的问题，对此笔者的观点是肯定的。

    最后，应按案件类别的不同区分公民代理人可进入的范围。对此问题，应作进一步的研究。公民代理人是否可以进入任何一种诉讼（刑事、民事、行政、审判监督），是否可以进入任何一个审级（一审、二审），都是今后诉讼法修订时应当明确的。从目前来看，法律援助案件排除公民代理的做法是值得肯定的，因为它确保了柔弱群体在遭遇法律诉讼时得到最好的帮助。

2、建立公民代理诉讼的登记制度，确定由司法行政机关对公民代理人进行行政登记和管理。公民诉讼代理在现实中存在的诸多问题对诉讼制度产生了一些负面的影响，除了在立法上进行规范之外，加强行政管理是一个有效的途径。

    目前的司法行政部门对于法律服务市场的管理还局限于律师和法律工作者，其虽然对公民代理诉讼中假冒律师的行为拥有法定的处罚权，但对未假冒律师的公民进行的诉讼代理则无明文规定。笔者认为，江苏省在此方面的制度建设值得借鉴。在现有的立法框架下，江苏省由省高级人民法院和司法厅联合发布了关于规范公民接受委托参与诉讼的有关规定。确立了以司法审查和行政登记为两个重点的双重管理体制，并在各地方建立了公民代理诉讼的行政登记制度。如金坛市明确“对公民无偿从事诉讼代理或者辩护业务的，应当由其户籍所在地的县级以上人民政府行政机关登记审批”。在这里，强调的是公民代理人在代理诉讼前需经登记的程序，这里的登记并非许可，只具有一般的程式意义。但该登记却有助于司法行政主管部门对公民代理诉讼情况的掌握，有利于其管理和规范公民代理诉讼领域出现的违法现象。为方便当事人计，建议由司法行政主管部门安排专门的官员常驻法院负责行政登记和审核工作。

    在司法行政主管部门或法院进行相应审查后，对于某些以诉讼代理为常业、以获取经济利益为直接目的的公民代理人（包括目前实践中较为突出的律师事务所律师助理以公民代理为名行谋利之实的情况），一旦确证，可认定其为非法经营进行相应处罚。如果该公民代理人有志于从事法律服务工作，可教育其通过相应的考试、考核，取得执业证书，合法地从事诉讼代理活动。对于一些非法从事法律服务的机构，则要坚决整顿打击。

由于目前法律没有授权司法行政主管部门对于公民代理诉讼以管理和处罚的权力，因此相应的立法修改也是该制度确立的必须配套。

3、完善诉讼程序规则，落实司法审查权

    根据现各诉讼法规定，法院除了对法律上已规定不得担任公民代理人的人员得拒绝其代理外，法院的审查权只限于形式上审查代理文件是否完备。同样，由于“不合格公民代理人”审查标准在法律规定上的缺失，法院的司法审查权无法真正落实。

笔者认为，从立法设置对公民诉讼代理进行司法审查为保障司法公正和当事人根本权利的目的来看，主要可以从以下几方面对申请代理诉讼的公民加以审查：

（1）公民代理人详细的身份证明及其与当事人关系的相关材料。要求公民代理人出具详细的个人身份证明、与委托人之间关系的证明材料、已经司法行政管理部门登记的材料等，并明确不合格代理人的标准，从而最终确定公民代理人是否具有担任代理人的资格。

（2）对委托其他公民担任代理人的当事人本人进行相关告知制度。在案件审理前将委托公民代理人的法律后果告知当事人本人，确认公民代理人的行为将对其产生直接的法律效力，让其明确公民代理人可代表其行使授权范围内的诉讼权利，明确公民代理应属于无偿代理；同时明确公民代理人因代理活动中重大过错造成被代理人损失的，被代理人有权要求赔偿等。

（3）赋予诉讼对方当事人异议权。设立这一权利的基点在于当事人对于自身利益的关切。从实践中可以很容易地发现，对于公民代理人走后门、收买法官等意见最大的是诉讼中的对方当事人，因此，设置对方当事人的异议权将有助于发现不合格的公民代理人。当然异议的提出必须佐有相应的证据，遵循一定的程序。