如何区分公安机关的刑事侦查行为与具体行政行为?

　　依照我国行政诉讼法、国家赔偿法的规定，公安机关实施的刑事侦查行为，不属于人民法院司法审查范围。那么，应如何区分公安机关的刑事侦查行为与具体行政行为?这是审理公安行政案件面临的一个重要、复杂的问题。本案终审法院把被诉行为的实质与形式要件相结合，经综合分析后，确认被告路南公安分局实施的行为是具体行政行为，而不是刑事侦查行为。

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　　首先，行为目的与刑事诉讼法授权的目的相背离。我国刑事诉讼法把对大部分刑事案件的侦查权授予了公安机关，同时也授权公安机关根据案件情况，在必要情况下可对犯罪嫌疑人的人身自由和能够证明有罪或无罪的有关物品、文件采取强制措施，其目的是为了揭露、证实犯罪，保证刑事诉讼顺利进行。公安部《关于办理利用经济合同诈骗案件有关问题的通知》第一条规定：“对利用经济合同进行诈骗案件的认定，应严格依照1996年12月16日最高人民法院印发的《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》第二条的规定办理。”本案被告路南公安分局仅凭报案人的陈述和一张他人写的欠条，就认定姜宝元利用经济合同进行诈骗显然证据不足。此外，路南公安分局不听姜宝元辩解，在拘留所内责令姜宝元用公安人员的手机告知姜雇用的司机筹措款项，在姜交出70000元借款并扣押其所租富康轿车后，仅开据一张“收到(退货款)70000元，轿车一辆”的白条收据，不办理任何手续就将姜释放。这种“交钱放人”的作法，表明路南公安分局是借刑事侦查为名，为报案人追索钱款。

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　　其次，严重违反法定程序。公安部《关于办理利用经济合同诈骗案件有关问题的通知》第二条规定：“公安机关接到利用经济合同诈骗案件的报案后，应首先进行初步调查，以查明是否确有本规定第一条所规定的情形”;第四条规定：“公安机关办理利用经济合同诈骗案件，在尚未立案前，不得采取任何强制措施”;第五条还规定“在尚未立案前，不得扣押物品或者冻结款项”。本案被告路南公安分局接到当事人举报后并未进行初查，接到举报的当天就派人与举报人一同找到原告，先由举报人向原告索要“欠款”，遭原告拒绝后，就当即将原告带到分局实施拘留，原告被迫交出70000元又被扣下租用的轿车后获释。姜宝元提起诉讼后，路南公安分局于同年12月8日才补办了《经济诈骗案件立案审批表》，上述行为不符合我国刑事诉讼法关于先行拘留的法定条件和法定程序，姜宝元被扣财产也不是犯罪证据，故终审法院的判决是正确的。 字串4

　　案情 字串5

　　原告：姜宝元，男，1962年11月出生，山西省晋昌远贸易公司经理，住太原市十里铺东巷5号。

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　　被告：唐山市公安局路南区分局。

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　　法定代表人：张学宁，局长。 字串9

　　1998年10月26日，唐山市居民汤贵友向唐山市公安局路南区分局(以下简称路南公安分局)报案称：1997年曾与姜宝元曾作过一笔精铁粉买卖，由其向姜宝元发去1400吨精铁粉，姜宝元收到货后只付了部分货款，尚欠九万元货款未付。姜宝元所在公司的业务人员高建平于1998年4月16日打了欠条，以后再也找不到姜宝元和高建平。汤认为姜宝元实施诈骗，故请路南公安分局查办。报案当日下午，汤贵友与路南公安分局干警一同赶往迁安市沙河驿镇宏达集团招待所，寻到暂在此住宿作生意的姜宝元，先由汤贵友向姜宝元索要欠款，遭姜拒绝。

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　　路南公安分局干警遂将姜宝元强行带到分局。经分局干警讯问后，姜才得知其被汤贵友指控诈骗钱财，虽竭力辩解也无济于事。随后，路南公安分局出具了唐公南予拘字(98)090号《拘留证》。当晚9时将姜送至唐山市第二看守所。两天后，即10月28日，姜宝元被路南公安分局干警责令交出暂借的70000元现金，其租用的一辆富康轿车也被同时扣押，路南公安分局出具了“今收姜宝元(退货款)柒万元整，汽车一辆”的白条收据(既无日期，也无公章)，然后未办任何手续，将姜宝元释放。姜获释返回太原后，委托公司职员赴唐山递交证据，讲明与举报人无经济往来，并请求返还被扣现金和汽车，遭路南公安分局拒绝。同年12月5日路南公安分局为姜宝元补办了释放证，2月9日姜宝元向太原市中级人民法院提起行政诉讼。

　　字串5

　　原告诉称：路南公安分局无辜拘留原告3天，扣押原告财物，侵犯了原告的人身自由权和财产权，为此，诉请法院：(1)判决确认被告非法限制原告人身自由行为违法，退还非法扣押原告的70000元现金及一部富康轿车，并赔偿所扣轿车的租车费(每日300元至退还之日);(2)判令被告赔偿原告的经济损失费6000元，并承担本案诉讼费用。 字串6

　　被告辩称：姜宝元涉嫌诈骗一案，已于1998年12月8日立案，对姜宝元采取的刑事拘留措施，属司法程序中的侦察行为，扣押姜宝元的现金与富康轿车，属在侦察阶段采取的必要措施，扣押手续完备、合法，该案不属行政案件，不属行政诉讼范围，法院对该案没有管辖权。故请求法院驳回原告诉讼请求或撤销该案。

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　　审判

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　　太原市中级人民法院公开开庭审理了本案。庭审中，被告向法庭提供了1998年12月8日的立案审批表及有关记录，但仍以该案正处在侦查阶段为由，不向法院提供认定姜宝元有关诈骗行为的其它相关证据。原告向法庭提供了拘留证、释放证、租车协议及其经济业务上的付款凭证等证据。

　　字串9

　　太原市中级法院经审理认为，被告以原告所经营的公司无正式经营场地、虚构注册资金，以口头协议收货后付部分货款的手段进行诈骗为由，对原告实施刑事拘留，不属具体行政行为，原告对之不服，应依照《国家赔偿法》的规定，申请刑事赔偿，原告租用的车辆及所带现金非作案工具和犯罪证据，被告予以扣押系行政扣押，因扣押给原告造成的经济损失，依法应由被告赔偿。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条的规定，该院于1999年3月8日作出判决： 字串9

　　一、撤销被告对原告扣押财产的具体行政行为，被告返还扣押原告富康轿车一辆，现金70000元;

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　　二、被告赔偿原告租车费每日300元，自1998年10月26日起至本判决执行之日止。 字串4

　　三、驳回原告要求撤销被告限制人身自由及赔偿经济损失的诉讼请求。

　　字串4

　　四、上述一、二项内容，自判决生效之日起三日内一次性履行完毕。诉讼费4310元由原、被告各负担2155元。

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　　路南公安分局不服，向山西省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判。理由是：一、我局依照《中华人民共和国刑法》第六十四条和《河北省公安厅关于办理经济案件的若干问题的决定》，追缴赃款和犯罪嫌疑人的非法所得，是刑事司法行为，一审判决认定该行为属“行政扣押”是错误的;二、既然一审判决认定对姜宝元采取的拘留措施不属“具体行政行为”，那么太原市中级人民法院就不能把此案作为行政诉讼案件受理;即使认定上述行为属具体行政行为，其管辖地也应在唐山，而不在太原。上诉期间，路南公安分局返还了扣押的富康轿车。 字串4