完善检察机关内部不立案监督机制研究

www.110.com 2010-07-08 10:52

加强对自身执法活动的监督制约，确保检察机关公正、严格、文明执法，其中必须“以强化对职务犯罪侦查的内部监督制约为重点，推行讯问犯罪嫌疑人全程同步录音录像，建立职务犯罪案件撤案、不起诉报上一级检察院批准，以及立案、逮捕报上一级检察院备案制度。继续完善人民监督员制度，发挥人民监督员在促进检察机关公正执法方面的作用”是最高人民检察院贾春旺检察长2005年10月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上所作的《最高人民检察院关于检察机关开展法律监督工作情况的报告》中，提出的下一步加强法律监督工作的主要措施之一，也是2006年检察机关重点推进三项检察改革所蕴含的工作方向和基本要求。
“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”，［1］是法律赋予检察机关的基本职权，也是检察权的组成部分。由此，对自行侦查的职务犯罪案件线索经初查后作出不立案决定，是检察机关行使检察权的方式之一。检察机关侦查部门拥有查办贪官污吏的职能，控制着起诉、审判的入口，侦查环节的任何疏忽或滥用职权，都有可能使公平正义的实现受到影响。因此，加强对检察机关自侦案件不立案的监督，有助于促进检察机关侦查部门客观、公正、全面、及时地查办贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，推动反贪污贿赂工作的开展，防止查案不深、有案不立等办案质量不高以及徇私枉法情况的发生，也有助于提高检察机关工作人员的业务素质。但目前此项内部监督工作的实施状况并不理想，机制设置上也存在着一定的缺陷。本文试就完善并规范检察机关内部不立案监督机制作初步探讨。
一、检察机关内部不立案监督机制及运行现状与不足
立案监督是人民检察院对刑事立案活动进行监督，确保立案活动依法进行，充分体现人民检察院对刑事诉讼的全过程履行监督职能的必然要求，同样适用于检察机关内部。［2］
刑事诉讼法第86条规定，人民检察院对于报案、控告、举报和的材料，经审查认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。基于此，1997年1月5日最高人民检察院第八届检察委员会第69次会议通过的《人民检察院刑事诉讼规则》第134条规定，人民检察院决定不予立案的，如果是被害人控告的，应当制作不立案通知书，写明案由和案件来源、决定不立案的原因和法律依据，由侦查部门在15日以内控告人，同时告知本院控告申诉部门。控告人如果不服，可以在收到不立案通知书后10日以内申请复议。对不立案的复议，由人民检察院控告申诉部门办理，并在收到复议申请的30日以内作出复议决定。同时在该规则第379条中还规定，人民检察院审查逮捕部门或者部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查；建议不被采纳的，应当报请检察长决定。
针对检察实践中遇到的适用问题，最高人民检察院研究室于1999年9月13日在关于适用《人民检察院刑事诉讼规则》第134条有关问题的复函中就有关问题作了重申和解释，该 “复函”指出，人民检察院对于报案、控告、举报和自首的材料审查后，决定不予立案的，只要属于控告人控告的，无论是否属于法纪案件，都应当将不立案的原因通知控告人；控告人如果不服的，可以申请复议。控告人对复议决定不服，向上一级人民检察院申请复查的，上一级人民检察院经审查后也可以受理。人民检察院复议或者复查后制作的复议决定书或者复查决定书应当送达申诉人。
由于不立案决定是案件不进入诉讼程序的一种决定，与申诉复查程序所处理的诉讼终结的决定不同。按照的规定，控告人对不立案不服，“可以申请复议”，而不是“提出申诉”。所以，对不立案不服的来信来访，由侦查监督部门负责处理。同时，对人民检察院不立案决定进行申诉，也不适用《人民检察院复查刑事申诉案件规定》中规定的申诉程序。［3］由此，于2003年7月11日起施行的《最高人民检察院内设机构处理来信来访分工暂行办法》第8条规定，侦查监督部门负责处理不服检察机关不立案决定，经省级人民检察院复查仍然不服的来信和来访。
按照有关立法精神，为了切实加强对自侦工作的内部监督，最高人民检察院在2004年6月24日起施行的《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》第4条中就检察机关内部立案监督工作作了进一步明确，该“规定”要求，侦查部门对举报线索初查后决定不立案的，应当回复举报中心。举报中心认为决定不当的，应当报经分管检察长同意，提请检察长或者检察委员会决定。第5条还规定，人民检察院侦查监督部门或者公诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当提出报请立案侦查的建议，报请分管检察长同意后，送侦查部门。侦查部门同意报请立案侦查的，应当在报经检察长批准做出立案决定后将立案决定书复印件送侦查监督部门或者公诉部门；不同意报请立案侦查的，应当书面说明不立案理由，报分管检察长同意后回复侦查监督部门或者公诉部门。侦查监督部门或者公诉部门认为不立案理由不能成立的，应当报分管检察长同意后，报请检察长决定。
综上，有关检察机关内部不立案监督的立法，特别是实务性规定，可以说已经不少。但是从一些检察院调查统计的情况来看，检察机关内部的立案监督工作几乎呈空白状态。［4］分析具体原因，除了各级检察机关重视程度不够以及具体时的感情障碍等主观方面的因素以外，操作规范方面存在的明显不足是主要原因：
一是监督主体分散。从现行规定来看，检察机关对公安机关的立案监督统一由侦查监督部门行使，但对自身内部的立案监督，既规定承担不立案复议工作的是控告申诉部门，又规定控告申诉、侦查监督和公诉部门对自侦不立案案件拥有监督权。而根据高检院有关内设机构处理来信来访分工的规定来理解，侦查监督部门应当负责不服检察机关不立案决定的来信来访。那么，既然规定这类来信来访由侦查监督部门负责，是不是不立案决定复议也归由侦查监督部门负责，而分工规定对此未作明确。但如果是肯定的话，显然这样的规定与《人民检察院刑事诉讼规则》内容相矛盾，但如果是否定的话，在控告申诉部门既拥有控告申诉信访件处理权，又拥有不立案决定复议权的状况下，侦查监督部门负责处理这类来信来访，又有多大价值。此外，最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》中也规定，人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有对“应当立案而不立案或者不应当立案而立案的”情形，可以提出意见，进行监督的权利。
二是监督活动缺乏透明度。从现行规定来看，虽然目前对不立案监督内部主体分别为由侦查监督、公诉以及控告申诉部门，外部主体为有控告人和人民监督员。但是，一般来说，由反贪部门答复控告人的内容及不立案理由是比较原则和简要的，而且检察机关的内部复议也是不公开的。由此，这种情形下得出的不立案结论，很难令控告人信服。同时，现行的人民监督员对于不立案的监督机制，只是规定可以向检察机关“提出意见”，至于向哪个部门提、提了以后将如何处理，都没有明确的规定，也没有与控告人以及检察机关的内部监督相链接。
三是复议复查程序操作性不强。由于不立案决定不是案件进入诉讼程序后的一种决定，控告人对不立案不服的复议和复查，均不适用《人民检察院复查刑事申诉案件规定》中规定的申诉程序。而目前根据《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院控告申诉检察工作细则(试行)》及有关规范性文件的规定来看，对于控告人不服不立案决定的，仅仅明确和规定了由控告申诉部门负责复议或者复查，并没有对具体的复议、复查程序作出规定。
四是监督手段不完善。从现行规定来看，检察机关对内的不立案监督与对公安机关的不立案监督，不仅程序设置上存在不同，而且监督的手段和方式上也不一样。对内不可以使用《说明不立案理由通知书》和《通知立案书》，［5］只能提出“报请立案侦查建议”，报主管检察长审批后转侦查部门，在立案侦查的建议不被采纳的情况下，报检察长决定。显然，对于那些还不宜发建议，或者说需要了解一定情况后再做处理决定的情况，监督部门很难操作。也就是说，对于需要补充相关证据后再作建议决定的，监督部门没有查证建议权。因此，内部监督方式缺乏灵活性，不能完全适应实际工作的需要。
二、与内部不立案监督主体有关的若干问题
作为检察机关内部的一种监督制约机制，不立案监督工作不尽如人意的原因是多方面的，但就与主体有关的程序设置上存在的不足，值得研究的问题主要有以下几个:
(一) 纵向与横向监督的主体选择。对于开展内部不立案监督按照现行有关规定确立的同级横向监督，有论者曾提出质疑，并建议检察机关的内部不立案监督应由上级检察机关侦查监督部门行使，还对有关操作程序作了设计。［6］但是，所有的不立案监督案件实行纵向监督的必要性和可行性值得推敲。试想，如果将基层检察院的所有不立案案件均交由上级院审查监督，虽然能够避免本院内部自己人难以监督自己人的状况，［7］但从工作总量上来说，对上级院必将造成很大压力。同时，如果由上级院承担所有监督案件，之后的复议、复查又由上级院的同一个部门来负责，而且，这种上级对下级的文来文往监督，效率也不高，既不经济，又不科学。事实上，按照目前规定的“分管侦查工作的检察长不得同时分管侦查监督和公诉工作”的规定，只要不立案监督规范设置科学合理，各级检察机关完善必要的措施，包括必要的考核或绩效评估机制，同级内部横向监督同样能发挥应有的作用。所以，笔者认为，对于检察机关内部不立案监督，仍然应坚持同级横向监督为主，上级纵向监督为辅的机制框架，以此为基础作进一步完善。
(二)监督权的集中统一行使。从实际情况来看，目前检察机关内部的不立案监督确实存在多头监督，但却很少监督的局面。事实上，根据最高人民检察院关于“内设机构处理来信来访分工暂行办法”第8条“侦查监督部门负责处理不服检察机关不立案决定，经省级人民检察院复查仍然不服的来信和来访”的规定，各下级检察机关的内部不立案监督工作也应当由侦查监督部门行使，由此，才能与最高人民检察院的相关规定与工作保持统一。同时，从现行规定来分析，赋予控告申诉部门以及公诉部门不立案监督权，严格意义上说，仅仅是一种发现权。因此，笔者认为，应将检察机关内部立案监督工作，按照检察机关内设机构的职能划分要求，赋予侦查监督部门行使，并建立内部不立案线索备案审查制，即侦查部门对线索经初查决定不立案的，应在规定时间内，将不立案决定与初查案卷移送侦查监督部门。对于控告申诉部门、公诉部门以及控告人、人民监督员发现的所有不立案监督线索，都应移送侦查监督部门集中统一处理。从而有效增强侦查监督部门的监督功能，树立监督权威，提高监督水平和监督实效，切实防止有案不立、查案不力现象的发生，使立案监督真正从检察机关自身做起。
(三)不立案决定复议主体的确定。根据现行规定，对于检察机关内部不立案决定不服的，由控告申诉部门复议。但是，从控告申诉部门的职责来分析，其承担的主要任务是刑事申诉复查，依据的是有关申诉复查工作规定。不立案决定不属于控告申诉部门管辖的人民检察院的其他处理决定范围，目前对于控告申诉部门如何开展不立案复议尚没有相关规定。而从目前最高人民检察院发布的有关规定来分析，如前所述，不服检察机关不立案决定的来信来访，应当由侦查监督部门负责处理。所以，从不服不立案决定的特性和侦查监督部门的职责来研究，笔者认为，将不服检察机关不立案决定的复议工作，转由侦查监督部门行使较为合理，这也是监督权集中统一行使的题中之义。
(四)内外监督适度结合的模式。司法透明是现代司法活动的基本理念。［8］对于检察机关内部的不立案监督如何增强透明度和公信度，也是值得探讨和研究的一个问题。由此，检察机关在开展内部不立案监督工作的过程中，完全可以，而且也应当将内部监督与人民监督员以及控告人监督结合起来，以提高监督的实效性和公正性。目前，最高人民检察院在有关规定中已经明确，人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有“应当立案而不立案情形的”，可以提出监督意见。人民监督员制度是对检察权进行有效监督的一种民主监督制度，人民监督员是代表广大人民群众按照一定程序，对检察机关查办职务犯罪案件是否有违法情形进行监督的机制设置。因此，对于按照现行规定就控告人不服不立案决定提出申请、开展复议时，检察机关应当主动邀请人民监督员参与监督。对此，也符合最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第15条关于“人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动”的基本精神。笔者认为，对于由人民监督员参加的不立案决定复议案件，可以实行不立案决定复议听证会制度。由负责复议的办案部门召集主持，邀请侦查部门的原承办人员、人民监督员、控告申诉部门人员以及不服不立案决定的控告人、负责复议工作的人员参加，以相对公开的程序和形式，充分听取侦查部门、控告人以及人民监督员等人员对案件处理的意见。其中，人民监督员参与复议听证活动，可以从公正的立场较好地把握检察机关做出案件不立案决定的原因及理由，从而使人民监督员增加一条监督检察机关职务犯罪侦查工作的渠道，人民监督员还可以从控告人的角度，就检察机关是否应对案件线索作进一步查证提出意见和建议，以维护控告人的合法权益。同时，对于检察机关做出的正确决定，人民监督员也可以从维护司法公正的角度，协助检察机关做好控告人正确行使举报权的释法教育工作。这种公开复议的听证形式，对于维护社会稳定，推进查办职务犯罪工作，促进司法公正，保护广大人民的根本利益，既十分必要，又具有很强的操作性。
三、不立案决定内部监督程序的构建
当前，按照关于加强检察机关职务犯罪侦查工作内部法律监督的工作要求，最高人民检察院确定的 “讯问犯罪嫌疑人全程同步录音录像，职务犯罪案件撤案、不起诉报上一级检察院批准”等有关制度已先后出台。但是，对于职务犯罪侦查不立案监督的相关机制建设也应引起我们的共同关注。笔者认为，对于不立案监督同样是检察机关加强自身执法监督的重要方面，为了进一步加强和规范不立案内部监督工作，检察机关应当研究“关于不立案决定内部监督工作”的具体办法，而其主要内容应是建立健全控告人不服不立案决定的复议、复查程序。通过相关机制的构建，进一步把检察机关办理直接侦查的案件更有效地置于社会监督之下，不仅可以保证办案质量，而且也能促进检察机关提高侦查水平。
建立不立案决定内部监督制约机制，除前文所述应切实厘清关系、准确定位，确立必要的集中统一实施监督、内外监督适度结合的原则，实行不立案决定备案移送制度外，应当就复议、复查等相关程序和流程要求制定可操作的规定。
一是应赋予同级侦查监督部门不立案决定复核权。对于侦查部门移送侦查监督部门备案的不立案案件，以及相关业务部门，如公诉部门、控告申诉部门发现后移送，包括侦查监督部门自己发现的不立案案件，必须进行复核审查，通过立审分离，强化对不立案案件的监督。同时，对于侦查部门报请立案侦查，分管检察长未审批的不立案案件，侦查监督部门经复核后，应提出意见。如认为应当立案的，应报请分管检察长后，报检察长决定或者提交检察委员会讨论决定。对于这类复核案件下级侦查监督部门，同时应报上级检察院侦查监督部门备案审查。那么，侦查监督部门在开展复核复查时，是否应当拥有调查权，笔者认为，没有必要。因为，检察机关开展内部不立案监督只是建议性的，区别于对公安机关的立案监督。
二是应赋予同级侦查监督部门查证建议权。由于内部不立案决定监督不可以使用《说明不立案理由通知书》和《通知立案书》，而客观上，侦查监督部门在开展复核审查以及复查时，仅凭借侦查部门等移送的材料，有时是很难即刻做出是否应当立案的判断的，有时不立案案件可能由于原承办人认识的局限性和工作的不到位，往往存在缺少有关细节证据、初查不够严密等问题。同时，从侦查部门来说，对已做不立案决定的查结线索启动再查并无程序性障碍。因为，根据《最高人民检察院关于人民检察院举报工作规定》第39条关于“上级人民检察院对下级人民检察院报送的举报材料的办理情况报告，要认真审查。对于事实清楚、处理适当的应予结案；对于事实不清、处理不当的，应当书面通知下级人民检察院补充调查，依法处理”的规定，说明对于查结的不立案案件，侦查部门可以进行再调查。由此，侦查监督部门对于复核复查过程中认为事实不清、处理不当或者其他确实需要作调查的，可以通过建议侦查部门对有关事实作进一步查证。这既符合侦查监督部门具有引导侦查取证的职能特性，也为提高不立案监督工作的质量提供了条件和保障。
三是完善复议程序。如前文所述，检察机关内部应建立不立案复议听证程序。根据目前规定来看，笔者认为，可以启动复议听证程序的人员应当包括两类：即除了不服不立案决定的控告人外，对于人民监督员提出“应当立案而不立案”监督意见的，检察机关应本着依法公开办案的原则，同样可以适用复议听证程序。
对于复议听证程序的设置，以下问题应予明确：
听证的组织部门。按照决定权与复议权相分离的原则，不应由原作出决定的职能部门自我组织听证，而应由具有一定相对独立性的、专门的部门来担任。根据目前检察院的内部分工，组织不立案案件的听证程序理应由侦查监督部门来承担。
参与听证的人员。包括听证主持人、听证员、书记员等有关人员，是确保复议听证正常和有效进行的基本保证。听证主持人可以由侦查监督部门的负责人担当。听证员是指在听证会举行的过程中，协助听证主持人从事听证的人员。原案件承办人不得担任听证员。实践中，听证员可以有2至3名人民监督员以及检察机关控告申诉部门刑事案件复查人员担任。根据实际需要，也可以聘请有关专家、学者、社会知名人士参与听证活动。书记员在听证过程中是必不可少的，书记员负责听证笔录的制作和其他事务。一般应由负责听证复议的侦查监督部门确定一名书记员担任。听证参与人员主要包括控告人及其代理人、原不立案案件的承办人以及负责复议的办案人员。
四是明确复查要求及其程序。
根据现行有关规定，上级人民检察院的侦查监督部门是控告人不服不立案复议决定的复查部门。关于复查的范围，笔者认为，应当根据不立案监督的实际作必要的扩大。对于人民监督员提出的不立案监督意见，经下级检察院复核反馈，人民监督员仍有异议的，下级检察院的侦查监督部门应当报上级检察院的侦查监督部门，由上级检察院的侦查监督部门进行复查，并向人民监督员反馈复查意见。

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